OPA del Banco Bilbao a Banesto en 1987: fracasó la ejecución, triunfó la idea. Fusiones posteriores: Bancos Bilbao y Vizcaya (BBV) y con Argentaria (BBVA). Consecuencias para el País Vasco

En 1987, hace ya 37 años, el Banco Bilbao presentó una OPA hostil para hacerse con Banesto. Presidía entonces el Banco de Bilbao José Ángel Sánchez Asiain, y Banesto, Mario Conde. Conocía y traté con ambos. Con Sánchez Asiain tuve más relación en la medida en que entonces el Banco Bilbao tenía su sede central en Bilbao. Tuve varios encuentros con él, en su despacho de Gran Vía, así como con Pedro Toledo que presidía el Banco Vizcaya, con sede central igualmente en la Gran Vía de Bilbao. Los tres habían estudiado en la Universidad de Deusto: Conde, de mi época, alumno de la «Literaria», Asiain y Toledo algo mayores, de la «Comercial», como yo.

Entonces yo era alcalde de Bilbao, y después de conocer que la OPA no iba a prosperar por un defecto de forma, recurso propio de leguleyos de la Junta Sindical de la Bolsa de Madrid, el 6 de diciembre de 1987 escribí un artículo en el Correo Español-El Pueblo Vasco, titulado «Repliegue táctico por el artículo 32«, apoyando decididamente a Sánchez Asiain y su equipo profesional por su iniciativa novedosa, la de hacer un Banco más grande y competitivo a nivel europeo por la adquisición de otro, hipotéticamente complementario.

Este es el artículo:

En el artículo calificaba la iniciativa del Banco de Bilbao de «estrategia inteligente«, «acción coherente y pionera» de modernización con el «objetivo de adaptarse al futuro de un sistema financiero de tremenda competencia internacional«. Bilbao, Bizkaia, origen y polo del sistema financiero estatal, era entonces un gran centro de decisiones, que tomaba de nuevo una iniciativa empresarial estratégica de gran calado.

II

El Banco Bilbao fue fundado el 19 de mayo de 1857, con «privilegio de emisión de billetes en su jurisdicción provincial». Fue banco decano. Su casa matriz estaba en el Arenal bilbaíno, edificio que en la actualidad es de poco uso, algunas exposiciones de arte y poco más. Entonces Bilbao era «un pequeño rincón», con poco más de 15.000 habitantes. Este fue su primer Consejo de Administración, compuesto por personas de la tierra: Pablo de Epalza, José Pantaleón de Aguirre, Mariano de Zabalburu, Gabriel María de Ybarra, Felipe de Uhagón, Benito de Escuza, Vicente de Arana, Pedro Antonio de Errazquin, Luis de Violete, Ezequiel de Urigüen y Francisco Mac-Mahón, siendo su primer director Ambrosio de Orbegozo. En 1957 se publicó el libro «Un siglo en la vida del Banco de Bilbao«. En él se destaca que:

«desde su fundación el Banco intervino en cuantas iniciativas bilbaínas/vizcainas tuvieron lugar: «puerto, talleres, fábricas, pequeñas industrias de transformación, empresas familiares, patentes extranjeras, investigaciones mineras, fundaciones, ferrerías, molinos, carreteras, ferrocarriles…; todo interesaba a los bilbaínos, porque todo podría traerles progreso…, y no había paso interesante de un grupo de vizcaínos que el Banco de Bilbao no acompañara con su asistencia, ni empeño incitador que el Banco de Bilbao no hiciera suyo, en orden a facilitar medios para que la voluntad de triunfo de aquellas generaciones no se frustrase».

III

Mirando con perspectiva histórica, la idea pionera de 1987 de adquirir tamaño para competir internacionalmente con ventaja, nacida en Bilbao, ha triunfado. Lo demuestra el hecho de que a partir de aquella iniciativa, sobre cuyos motivos extraprofesionales para el fracaso se ha escrito poco, han surgido numerosas fusiones bancarias, entre ellas una muy transcendente para el País Vasco, la posterior fusión entre el Banco Bilbao y el Banco Vizcaya, surgiendo BBV, entidad que de un plumazo borró de su nombre los dos territorios que la vieron nacer, sin que nadie lo explicara. BBV se olvidó de los nombres de Bilbao y Bizkaia, y de sus instituciones sociales, empresariales y universitarias, de sus profesionales, que fueron los que les aupó hasta la cima del sistema bancario. ¡Qué olvido imperdonable!

Y no solo eso. Tras el fracaso de la OPA Bilbao-Banesto, la fusión alternativa y de manera amistosa del Bilbao y el Vizcaya dio lugar al BBV, con la copresidencia de Asiain y Toledo, profesionales de Bilbao, formados ambos como he dicho antes en la Universidad Comercial de Deusto, y con una mayoría de consejeros y directivos vascos. Celebraron la efeméride con una cena en el último piso de la torre de la Gran Vía del entonces Banco Vizcaya, a la que asistimos como invitados el Diputado General de Bizkaia, José Alberto Pradera y yo mismo en calidad de alcalde de Bilbao. Poca gente conocerá el hecho de que con motivo de la fusión, como alcalde de la Villa, les pedí a ambos presidentes, Asiain y Toledo, que, en recuerdo y agradecimiento a la ciudad en la que los dos bancos se fundaron y crecieron, ayudaran al ayuntamiento con muy pocos recursos y a las gentes de Bilbao y financiaran el entonces recuperado para la Villa «Parque de Etxebarria«. Ambos dieron «la callada por respuesta».

IV

A partir del BBV, siguió la fusión posterior con el Grupo Argentaria, un banco este muy complejo, privatizado en tiempos del Partido Popular, heredero de la tradición pública española, y el nuevo ente, BBVA, se fue desligando de la ciudad creadora de los dos bancos principales, Bilbao y Vizcaya.

Bilbao fue perdiendo peso progresivamente como centro de decisiones. La sede de Gran Vía del Bilbao y la torre del Vizcaya se vaciaron de directivos y líderes de las decisiones no solo bancarias sino también industriales y tecnológicas, trasladándose la mayor parte de nuestras élites profesionales a Madrid, donde se construyeron nuevos e imponentes edificios para albergar a los ejecutivos vascos, que o emigraron allí de manera permanente o llenaban los vuelos Bilbao-Madrid-Bilbao de los lunes y de los viernes, dejando vacías las sedes de la Gran Vía de Bilbao, menguando de esta manera el peso específico de Bilbao como centro preeminente de decisiones empresariales.

¡Qué poco se reconoce este hecho constatable cuando se habla de los que se fueron del País Vasco por otros motivos políticos!

V

El año 2007, un grupo de historiadores especialistas dirigidos por el académico de la Real Academia de la Historia, Manuel Jesús González, publicaron una obra, sobre la historia del BBVA, que no era otra que la desaparición como entidades independientes de los dos grandes bancos, Bilbao y Vizcaya, o de su unión, BBV, y sus directivos relegados a los nuevos de Argentaria. En la «Presentación» del libro, el entonces presidente del grupo, proveniente de Argentaria, esto es, del banco no vasco de la fusión, Francisco González, dice que la historia de BBVA «es la de una gran aventura, desarrollada en marcos políticos, sociales, económicos, culturales y tecnológicos muy distintos: desde la modesta actividad puramente local en la plaza de Bilbao, a mediados del siglo XIX, cuando la industrialización era incipiente, a la configuración de bancos de ámbito nacional, ya avanzado el siglo XX, y a la constitución de un gran grupo multinacional, presente en más de treinta países».

A mi juicio, estaba apuntando a lo que iba a ser el futuro bajo su presidencia, sugiriendo subrepticiamente que la A de Argentaria iba a ser clave del desarrollo del nuevo banco, pues dejaba de ser «local» (vasco) para pasar a ser «de ámbito nacional».

Desaparecidos el Bilbao y el Vizcaya, y su unión BBV, inmersos en ese ente nuevo BBVA, se perdió para siempre el nombre de la ciudad en la que los dos bancos vascos nacieron y crecieron, muy diferente por cierto de lo que hizo la familia Botín fijando el nombre de su ciudad, Santander, como nombre del banco que iba creciendo en los sucesivos procesos de fusiones y adquisiciones, entre ellas, por cierto, la de Banesto.

En el nuevo Banco, BBVA, quien más ha perdido ha sido Bilbao, Bizkaia, el País Vasco en su conjunto, pues aunque se siga llamando por algunos «banco vasco», su presencia en nuestro territorio se ha ido mermando progresivamente: un día al año se celebra de la Junta General de accionistas en el Palacio de Euskalduna de Bilbao y la sede permanece. Pero el día a día de las decisiones, tiene ahora lugar en Madrid.

VI

Ante la iniciativa de la actual OPA del BBVA al Sabadell, es conveniente recordar la historia y subrayar la cada vez mayor insignificancia que los actuales gestores dan al País Vasco, por lo que coincido plenamente con las recientes declaraciones del líder nacionalista Andoni Ortuzar cuando, al ser preguntado sobre la OPA lo que destaca no es su opinión sobre la OPA en sí, sino lo que reclama y espera «que no se retraiga aún más el ya corto vínculo vasco del Banco con Euskadi«, lo que es una crítica acertada y muy severa a la trayectoria del BBVA de los últimos años.

Read Full Post »

UNA PROPUESTA DIRIGIDA A PNV Y EHBILDU EN SU NEGOCIACIÓN EN MADRID: REFORMA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

(I)

1.- Las Juntas Generales de Bizkaia, en sesión de 24 de enero de 1996, aprobaron una Proposición No de Norma en favor de la creación de un Espacio Económico y Social Vasco (EESV) cohesionado entre sí, y en apoyo de cuantas iniciativas se planteen en este sentido.

2.- Un Espacio Económico y Social Vasco abarca, entre otros, los ámbitos:

– Titularidad y Gestión de todos los recursos económicos públicos del Estado que se encuentren en la Comunidad Autónoma, sean Administración Pública, Instituciones, Empresas o Corporaciones de Derecho Público: recursos naturales, puertos, aeropuertos, Patrimonio del Estado, Renfe, Organismos Autónomos, Cámaras de Comercio, etc.

– Gestión de la Seguridad Social por parte de las Autoridades Vascas.

– Un Marco Autónomo de Relaciones Laborales, incluida capacidad Legislativa.

– Participación en la gestión de los Organismos Públicos del Estado que no estuvieren directamente vinculados a la Comunidad Autónoma (Dirección General del Patrimonio del Estado, Organismos Autónomos de los distintos Ministerios, etc.).

– Participación directa en los Organismos Económicos y Sociales de la Unión Europea.

– Capacidad real de legislar y desarrollo legislativo de las diferentes disposiciones tanto de carácter económico, fiscal, monetario y social como lo que se refiere a Instituciones financieras.

– Derechos de salvaguarda y de no incorporación de disposiciones europeas o estatales que afecten a materias económicas, fiscales, monetarias y sociales que tengan especial relevancia y sean consideradas gravemente lesivas para los intereses generales por el Parlamento Vasco.

3.- Defender la creación de un EESV no es sólo el logro de un marco autónomo en las relaciones laborales. Ni sólo el que las instituciones vascas participen en los consejos de administración de las empresas públicas estatales. Ni sólo conseguir que la Seguridad Social sea gestionada desde las Instituciones vascas. No es alcanzar exclusivamente una capacidad de regulación económica y social en el ámbito autónomo. Es cada una de esas cosas, pero no sólo eso.

Tampoco se pretende la autarquía en la Unión Europea, en la que cada vez más hay mayor interdependencia de los Estados que la componen. La creación de un EESV tiene en cuenta esa mayor interdependencia, la del Espacio Económico Europeo. Se trata de conformar un ámbito de decisiones propias, en lo económico y social, que permita ceder, voluntariamente, parte de esas competencias a la Europa de los euros, si ésa es la voluntad de ámbito vasco.

(II)

1.- La Constitución (CE), el Estatuto de Autonomía y los derechos originarios. El contencioso vasco, tal y como hoy se vive, o incluso con situaciones más graves, tiene en realidad siglos de existencia. Baste mencionar las dos guerras carlistas. El régimen de libertades de los territorios vascos ha pasado por diversas vicisitudes a lo largo de la historia, con mayor o menor enfrentamiento con el poder central, con mejores o peores relaciones con el poder estatal o, en general, con Madrid. Tanto la Constitución como el Estatuto hacen referencia a los derechos históricos del pueblo vasco.

           1.1.- La Constitución. Observamos algún punto de indudable importancia, que no se está activando con la suficiente dosis de imaginación y audacia para que produzca los efectos positivos esperados: una referencia al respeto a los derechos históricos. La Disposición adicional primera (DA 1ª CE) dice:

«La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía».

Esta DA 1ª, bien aclarándola, ampliándola, interpretándola de manera sustancialmente diferente a como se ha hecho hasta ahora, esto es, reinterpretándola, encierra mucho del camino hacia la solución del problema. Bastaría para ello que la mayoría vasca precisara el concepto «derechos históricos« y éstos fueran respetados por el Estado;

           1.2.- El Estatuto de Autonomía de Gernika, por su parte, tiene una Disposición Adicional del siguiente tenor literal:

“La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico”.

Pero, ¿qué se quiso decir con la expresión “derechos históricos”? ¿Cuáles son esos derechos? ¿Se debe actualizar los derechos sólo en los territorios forales o cabe actualizarlos y depositarlos en las Instituciones Comunes (Gobierno y Parlamento)? ¿Se puede actualizar un derecho y darle validez y eficacia con la simple demostración de que fueron ejercitados en algún momento histórico?

           1.3.- El art. 2º CE[1], hace referencia a lo que podríamos denominar dos tipos de “autonomía”, la propia de las “nacionalidades” y la de las “regiones”, lo que pudiera suponer el camino de la “asimetría”, por el que bien se podría encauzar la solución al contencioso vasco; sin embargo, la afirmación no es plenamente esperanzadora en la medida en que en el mismo artículo 2º se habla también de “la nación española”, y en el art. 1.2 CE se dice literalmente que “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”[2] , y

           1.4.- El art. 8º CE encomienda a las Fuerzas Armadas “la misión de garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional”.

          1.5.- El Tribunal Constitucional se ha encargado de ir perfilando el contenido sustancial interpretando a su manera lo que quiere decir la DA 1ª CE a lo largo de las sentencias emitidas en las pocas décadas de su existencia.

2.- El Tribunal Constitucional (TC) y los derechos históricos.

           2.1.- La primera doctrina: posibilidad de la investigación histórica. La STC 11/1984, de 2 de febrero:

“Las fuentes de las que nacen las competencias de los territorios históricos, por un lado, y de las Comunidades Autónomas, por otro, son necesariamente distintas. Los territorios forales son titulares de “derechos históricos” respetados, amparados y sujetos a actualización en el marco de la Constitución y de los Estatutos, en virtud de lo dispuesto por la DA1ª CE; por lo que la delimitación de las competencias de tales territorios podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales derechos”.

           2.2.- La recepción de la tesis doctrinal de la garantía institucional: la preservación de la existencia de un régimen foral. La STC 76/1988, de 26 de abril reconoce que el Estatuto es, junto a la Constitución, “el elemento más decisivo de actualización de los regímenes forales”. Comienza la DA1ª proclamando que «la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales»[3]. El 2º apartado toma en cuenta ambos aspectos, al establecer que «la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía».

Tras una larga argumentación, el TC defiende la posibilidad de realizar investigaciones históricas de los derechos, como hizo en la STC 11/1984, pero limita gravemente su potencialidad:

“Difícilmente puede considerarse que el ámbito actual y actualizado de los derechos históricos de los territorios forales haya quedado indeterminado, y dependiente de investigaciones históricas o decisiones judiciales caso por caso. Ciertamente, y como afirmó este Tribunal en su STC 11/1984, de 2 de febrero, la delimitación de las competencias de los territorios históricos podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales derechos. Pero si desde luego esa investigación histórica podría contribuir a facilitar la solución de conflictos competenciales en caso de duda, imprecisión o aparente concurrencia, no puede admitirse en modo alguno que tal investigación pueda sustituir o desplazar los mandatos estatutarios o legales que actualicen el régimen foral, ni cabe sostener que ese régimen deriva única y directamente de una legitimidad histórica, independientemente de las normas que lo actualicen”.

“La DA1ª CE, si no lleva a cabo una determinación directa, sí efectúa una remisión en ese sentido al Estatuto, en cuyo marco (aparte del constitucional) habrá de efectuarse la actualización de los regímenes forales. Y el Estatuto, como también se indicó, no afirma en modo alguno que las competencias de los territorios históricos sean un conjunto abierto e indeterminado (frente a las Instituciones comunes y al Estado) pendiente únicamente de la oportuna comprobación histórica. Por el contrario, el Estatuto precisa, por una parte, el núcleo indisponible de las competencias de los T.H. y, por otra, posibilita una posterior ampliación de esas competencias por los órganos de la Comunidad Autónoma….”

En sentido análogo la STC 159/1993, de 6 de mayo. Interesa destacar el siguiente párrafo literal del TC:

“Las fuentes de las que nacen las competencias de los territorios históricos, por un lado, y de las Comunidades Autónomas, por otro, son necesariamente distintas. Los territorios forales son titulares de «derechos históricos» respetados, amparados y sujetos a actualización en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, en virtud de lo dispuesto por la disposición adicional primera de la Constitución; por lo que la delimitación de las competencias de tales territorios podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales “derechos”[4]. Mientras que las competencias de las Comunidades Autónomas son las que éstas, dentro del marco establecido por la Constitución, hayan asumido mediante sus respectivos Estatutos de Autonomía; habrá que acudir, en consecuencia, a la Constitución, a los Estatutos de Autonomía y a otras posibles normas delimitadoras de competencias dictadas en el marco de las anteriores, para saber cuáles sean las correspondientes a cada Comunidad”.

“Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma vasca, sus competencias en materia de emisión de su propia deuda pública son las que expresamente se deriven de los arts. 42 e) y 45 de su Estatuto, así como de los preceptos de la Constitución y de la L.O.F.C.A. aplicables en tal materia”.

“Es, pues, ocioso pretender basar tales competencias en los derechos históricos de unos entes distintos, los territorios forales”.

A partir de estas afirmaciones, una hipotética interpretación de una real actualización de los derechos históricos se deja prácticamente vacía de contenido, ya que el TC entiende que esa actualización de los derechos históricos de los territorios forales, en una clara interpretación restrictiva de la DA1ª, se debe realizar sólo para los territorios forales y exclusivamente con leyes presentes, sujetas por tanto, a la voluntad de las mayorías actuales, lo que resulta incompatible con el «respeto y amparo de los derechos históricos«.

(III)

Instituciones históricas públicas y diferentes organismos, con competencias en el campo del Derecho Público

1.- Competencias de carácter económico y social en los Fueros Vascos.

2.- La Casa de Contratación de Bizkaia en Brujas de 1348.

3.- Consulado de Bilbao; Casa de Contratación, Juzgado de los hombres de negocios de mar y tierra y Universidad de Bilbao (22 de junio de 1511).

Bilbao fue Puerto antes que Villa y se gobernó por sus propias Ordenanzas. Consolidado en los comienzos del sigo XVI el progreso mercantil, sintieron sus negociantes la conveniencia y necesidad de robustecer la universidad y cofradía antigua de mercaderes con un privilegio y Carta Real que levantase su autoridad dándola jurisdicción propia. La petición fue despachada Carta Real desde Sevilla el 22 de junio de 1511, a solicitud de Juan de Ariz, en nombre de los fiel y diputados de la contratación de Bilbao. Entresacar un párrafo de la carta[5].

     3.1.- Antecedentes: Ordenanzas de las Cofradías: por ej., las de Bermeo de 1353, cuyos 82 capítulos constituyen un verdadero Código de comercio marítimo, un código náutico de inapreciable valor.

     3.2.- Creación y desarrollo del Consulado de Bilbao; funciones; competencias[6]; Derecho Público, Derecho Administrativo y el Consulado;

     3.3.- Las Ordenanzas de la Ilustre Universidad y Casa de Contratación de Bilbao de 1737.

           3.3.1.- Confirmación Real y Decretos para hacer las Ordenanzas[7]:

           3.3.2.- Análisis de su contenido normativo[8]:

           3.3.3.- Real Confirmación. Los redactores de las Ordenanzas terminaban con las siguientes palabras:

“Todo lo cual, según y como se contienen en los veintinueve capítulos antecedentes y números en cada uno de los comprendidos, es cuanto nos parece lo más usual, útil y conveniente, así al servicio de ambas Majestades, Divina y Humana y aumento de la Real Hacienda, como a esta Universidad y Casa de Contratación, sus Comerciantes y Navegantes, buena fe del Comercio, y mayor claridad y justificación en los tratos, negociaciones y demás incidentes que se puedan ofrecer; que son los fines que hemos tenido presentes y que deseamos se consigan, sin que nos mueva pasión ni otro intento. Y así lo juramos en debida forma de derecho, sujetándolo a la censura de la Junta General de Comercio, a que lo remitimos para su corrección y enmienda si lo necesitare, en conformidad de las que quedan citadas, en cuya virtud fuimos nombrados y lo firmamos en Bilbao a 12 de diciembre de 1736”.

                3.3.4.- su incidencia jurídica en diversos países de Iberoamérica;

                3.3.5.- su aportación al Derecho Administrativo español.

4.- La Compañía Guipuzcoana de Caracas; competencias y aportación.

5.- La abolición de los fueros vasco-navarros en 1876 y su repercusión sobre el Derecho Público y el Derecho Administrativo; ídem sobre las competencias de índole económica del País Vasco. El Concierto Económico y competencias en el ámbito del Derecho Público y del Derecho Administrativo.

(IV)

La articulación político-institucional de Euskal Herria en el campo del Derecho Público-administrativo, a la luz de las Actas firmadas por los representantes de Álava, Bizkaia, Gipuzkoa y, eventualmente, de Navarra (1775-1936).

El trabajo realizado por el equipo compuesto por J. Agirreazkuenaga , E. Alonso Olea y J.A. Morales Arce, se facilita la investigación de lo que de Derecho Público-administrativo existe en las Actas de las 322 Conferencias celebradas entre 1775 y 1936: los aspectos económico y sociales, en materia de Derecho Público y Derecho Administrativo, que sirvan de base para desarrollar la DA1ª CE. La actualización pasa por el conocimiento de los derechos a través de su investigación histórica.

A pesar de la poca importancia que el Tribunal Constitucional ha dado a través de sus sentencias a esa labor de investigación histórica que se reconoce y se afirma proteger, amparar, en la DA1ª CE, el hecho es que la delimitación de competencias se realiza con referencia a los derechos históricos; las Actas reflejan la idea de derecho histórico en relación al sistema foral y a los esfuerzos de adaptación del sistema foral a cada momento. La dinámica establecida en las resoluciones del TC, en la mayoría de las situaciones históricas que se pueden analizar en las Actas, ignora tal realidad.

(V)

Conclusión: se propone una reforma del Tribunal Constitucional

Es obvio que el actual sistema de elección de los miembros del Tribunal Constitucional, basada en propuestas del PSOE y del PP, condiciona, a priori y de manera sustancial, las posteriores resoluciones que emitirá dicha Institución fundamental del estado español. Su reforma, atendiendo en nuestro caso a la voluntad de las mayorías políticas de los territorios vascos, reconocidos y amparados en la Disposición Adicional Primera de la Constitución, significaría un gran avance en la resolución del contencioso vasco, sin perjuicio de que la aceptación de tal reforma no debería implicar la renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le corresponden en virtud de su historia.

---

[1] “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

[2] Con lo que se cierra el paso, en gran medida, al reconocimiento de un “ámbito vasco de decisiones” y se diluye lo que podría ser un reconocimiento expreso y con todas las consecuencias de dos tipos de “comunidades políticas”, diferentes y diferenciadas: las “nacionalidades” y las “regiones”.

[3] Viene pues a referirse a aquellos territorios … que … mantuvieron sus propios fueros (entendidos tanto en el sentido de peculiar forma de organización de sus poderes públicos como del régimen jurídico propio en otras materias) durante el siglo XVIII y gran parte del XIX, llegando incluso hasta nuestros días manifestaciones de esa peculiaridad foral. Tal fue el caso de cada una de las Provincias Vascongadas y de Navarra. En lo que atañe a las primeras -sobre cuyos derechos históricos versa el recurso de inconstitucionalidad a resolver- sus respectivos regímenes forales se vieron afectados por la Ley confirmatoria de 25 de octubre de 1839, y, posteriormente, por la Ley de 21 de julio de 1876, que vino a suprimir gran parte de las particularidades forales aún existentes, si bien las tres provincias vascongadas mantuvieron, a partir del Real Decreto de 28 de febrero de 1878, que aprueba el primer Concierto Económico, un régimen fiscal propio, interrumpido respecto a Vizcaya y Guipúzcoa por el Decreto-ley de 23 de junio de 1937, pero que se mantuvo en la provincia de Álava.

Las peculiaridades forales … han atravesado fases históricas muy distintas, como son la correspondiente al Antiguo Régimen (hasta 1812), la anterior a la Ley de 1839 (bajo la vigencia de las Constituciones de 1812 y 1837), la posterior a esta Ley hasta la Ley de 1876, y, tras ésta, una etapa de conciertos económicos, bajo las Constituciones de 1876 y 1931, prolongada en el caso de Álava, hasta la entrada en vigor de la Ley aprobatoria del Concierto Económico de 13 de mayo de 1981. Se trata, por tanto, por un lado, de regímenes forales de variable contenido sin que sean, como es lógico, comparables las peculiaridades existentes bajo la Monarquía del Antiguo Régimen (pase foral, régimen aduanero, exención de quintas. organización judicial propia) con las que se conservaron en el régimen constitucional, ni tampoco sean, ni mucho menos, homogéneas las características del régimen foral de cada provincia durante la vigencia de las diversas Constituciones de 1812 a nuestros días; y, por otra parte, es obvio que esos regímenes forales surgieron o cobraron vigencia en contextos muy distintos del que representa la actual Constitución, los principios que proclama y la organización territorial que introduce.

[4] Se mantiene la idea expresada en la STC 11/1984, de 2 de febrero, aunque, como veremos, con una interpretación restrictiva en cuanto a los efectos de la investigación y su aplicación y eficacia de cara a la actualización

[5] “Que en la dicha Villa de tiempo inmemorial a esta parte, hay los dichos fiel y diputados que son un Cónsul mayor y dos menores, y Universidad de Mercaderes y Maestres de naos y tratantes, los cuales se suelen elegir y nombrar por la dicha Universidad de los Mercaderes de la Ciudad de Burgos y en la misma forma y manera tienen su sello como Universidad aprobada y tienen sus Ordenanzas usadas y guardadas y confirmadas…. Un alegato de los mercaderes de la Villa, en pleito con la Universidad de Burgos, mediado el siglo XV, afirma asimismo la antigüedad de aquella Institución, poniendo la calificación de sus rectores en un privilegio del rey Don Enrique, por el que se les autorizaba para titular a los jueces y mayordomos de su cofradía con un nombre conveniente cual quisiesen, y ellos usaron el denominarlos fiel y diputados, “porque así como el uso de los reinos de Castilla y de León es nombrar a sus jueces de mercadería prior y cónsules semejantemente el de los países de Vizcaya y Guipuzcoa es nombrarlos fiel y cónsules (diputados)”. También son conocidas la absorción de la importancia mercantil de la nación de Vizcaya en Brujas por los mercaderes de Bilbao, sustituyendo con el nombre de la Villa, al fin de la centuria XV, la antigua denominación de aquella asociación de negociantes; y las expresiones puestas por el Rey Católico (1504) en la confirmación de la tregua de los osterlines y alemanes con los negociantes de Castilla y de dicha nación de Vizcaya establecidos en los estados de Flandes, en el cual testimonio se declara que los cónsules de los mareantes de Castilla se llaman “cónsules de Castilla” y los de Vizcaya son nombrados “cónsules de Bilbao”.

[6] Transferidas al Consulado de Bilbao la jurisdicción, privilegios y facultades con que se tenía establecido el de la ciudad de Burgos, quedó instituido el Juzgado de la Contratación de Bilbao, con las señalaciones puestas en las Ordenanzas de aquella Universidad. Gozaba, pues, de jurisdicción privativa en todas las causas entre mercader y mercader, y sus compañeros y factores, y en razón de trato de mercaderías, compras, ventas, cambios y seguros.

[7]         “1.- D. Felipe, por la Gracia de Dios,

                                    .- Rey de Castilla, de León, de Aragón, de las dos Sicilias de Jerusalén, de Navarra, de Granada, de Toledo, de Valencia, de Galicia, de Mallorca, de Sevilla, de Cerdeña, de Córdoba, de Córcega, de Murcia, de Jaén, de los Algarbes de Algeciras, de Gibraltar, de las Islas de Canarias, de las Indias Orientales y Occidentales, Islas y Tierra Firme del Mar Océano;

                                    .- Archiduque de Austria;

                                    .- Duque de Borgoña, de Bravante y de Milán;

                                    .- Conde de Abspurg, de Flandes, Tirol, Rosellón y Barcelona;

                                    .- Señor de Vizcaya y de Molina, &c.

            2.- Por cuanto por parte de Vos, el Prior, y Cónsules de la Universidad y Casa de Contratación de la M.N. Villa de Bilbao, se nos representó, que habiendo obtenido Real Cédula, expedida por la Majestad de la Sra. Reina Dña. Juana, en Sevilla, a 22 de junio de 1511, con inserción de la librada por las Majestades de los Sres. Reyes D. Fernando y Dña. Isabel en Medina del Campo a 21 de julio de 1494, a instancia del Prior y Cónsules de la Universidad y Mercaderes de la Ciudad de Burgos; se habían gobernando en sus Comercios y Jurisdicción por las Ordenanzas contenidas en las precitadas Reales Cédulas, y las que posteriormente habían ido ejecutando, aprobadas todas por los del nuestro Consejo:

Y que reconociendo ahora, según la práctica del presente Comercio, lo que se ejecutaba en otros Pueblos de Europa y varios sucesos que habían ocurrido, lo muy importante que sería aclarar las dudas y confusiones que se padecían para evitar pleitos y discordias entre los Comerciantes y precaver en lo posible las dilaciones y daños que de los pleitos se originaban; habíais acordado en diferentes Juntas de Comercio hacer nuevas Ordenanzas, claras y expresivas; a cuyo fin se habían nombrado de conformidad seis personas de los Comerciantes de esa Villa los más prácticos e inteligentes y de mejor concepto, para que, con vista de todos los antecedentes, antiguos y modernos, de las Reales Cédulas citadas, Confirmaciones posteriores y los demás papeles e instrumentos y casos prácticos que necesitasen, y tomando de todo lo que hubiesen menester, las formasen y dispusiesen, con expresión y comprensión a todos los casos y cosas, que en lo natural y regular del Comercio pudiesen ofrecerse; para que propuestos con distinción, y por capítulos, quedase en cada uno de ellos prevenido y prescrito el orden, la forma y modo de entenderle y lo que se debería ejecutar, para que establecido en estas Ordenanzas el modo y gobierno más útil y justificado y provechoso al bien común, servicio de ambas Majestades, beneficio de la Universidad del Comercio;

            y que aprobadas que fuesen por los del nuestro Consejo, se pusiesen en uso y observancia:

Y con efecto, los nominados a este fin, se habían empleado en esta importante Obra, desde el 15 de setiembre de 1735 (en que habían sido elegidos) hasta el 12 de diciembre de 1736, que habían dado acabadas y firmadas las Ordenanzas en 29 Capítulos, con expresión de lo que en cada uno se trataba y con división de números para la más clara inteligencia;

y que, habiéndose presentado a ese Consulado en la Junta General de Comercio que se había celebrado el 14 de dicho mes de diciembre y año referido; reconociendo que para leerse el todo de ellas con la debida reflexión, sería menester ocuparse muchos días, según el crecido volumen que contenían; se había acordado se nombrasen personas idóneas y de la mayor satisfacción del Comercio, para que juntos con los 6 que las habían ejecutado, las examinasen y añadiesen o quitasen como tuviesen por conveniente; a cuyo fin se habían nombrado otros 4 Comerciantes el 20 del propio mes; quienes, el 18 de julio pasado de este año habían expuesto su Dictamen, en que referían haber visto y reconocido por menos las referidas Ordenanzas con la reflexión debida a materia tan dilatada y seria y conferido sobre el tenor de todo con personas de la primera inteligencia, experiencia y conciencia;

y que no habiendo en ellas cosa que advertir ni enmendar, se habían conformado con todo lo prevenido y ordenado en ellas, por ser muy arreglado y conforme al estilo del presente Comercio; como todo resultaba de las referidas Ordenanzas y Testimonio de los Acuerdos, que con la debida solemnidad presentabais;

            3.- y para que se pudiesen poner en uso y observancia y tuviesen la fuerza y validación que se necesitaba y requerían,

nos pedisteis y suplicasteis que,

habiendo por presentadas dichas Ordenanzas, y Testimonio de los Acuerdos, fuésemos servido en vista de todos, aprobarlas, y confirmarlas y mandar que con su inserción se librase nuestra Real Carta y Provisión, o el Real Despacho competente, para que lo contenido en los 29 Capítulos de que se componían, y expresado en los números en que cada uno de ellos se dividía para la más clara inteligencia, se observasen y guardasen inviolablemente, interponiendo para su mayor validación y firmeza nuestra autoridad y protección Real.

            4.-  Y con esta representación hicisteis presentación del referido Testimonio de Acuerdos, celebrados por Vos, y de las Ordenanzas ejecutadas por las personas a este fin nombradas, que uno y otros está signado y firmado por Baltasar de Santelices, nuestro Escribano Público, del Número de esa Noble Villa, y Secretario de esa Universidad y Casa de Contratación; y el tenor de uno y otro dice así:

“Yo, Baltasar de Santelices, Escribano del Rey nuestro Señor, público del Número de esta Noble Villa de Bilbao y Secretario de su Universidad y Casa de Contratación, doy fe, que por los Sres. Prior, Cónsules, Consiliarios, Síndico y Comerciantes de ella (que concurrieron, habiendo sido convocados con la solemnidad y en la forma acostumbrada) se celebró Junta General de Comercio por mi Testimonio, el día 13 de setiembre de 1735, y que en ella hay un Decreto o Acuerdo del tenor siguiente:

“Confiriose acerca de la falta que hacen las Ordenanzas mandadas formar por Junta General de 1725, para la determinación de los pleitos y diferencias que se ofrecen en el Tribunal del Consulado, en puntos de Letras y otras cosas del Comercio y la Navegación

hacemos y ordenamos lo siguiente: a que se ha de estar, confirmado que se haya por su Majestad (que Dios guarde) y Señores de su Real y Supremo Consejo y Cámara de Castilla (como se espera de su Real benignidad y justificación) pues desde entonces han de quedar derogadas y de ningún valor ni efecto, en cuanto fueren contrarias las referidas Ordenanzas antecedentes”.

[8] a).- confirmación Real y Decretos para hacer estas Ordenanzas; b).- de la Jurisdicción del Consulado, sus Reales privilegios y orden de proceder, en 1ª, 2ª y 3ª instancia; c).- de la elección de Prior, Cónsules, Consiliarios y Síndico; d) del nombramiento de Contador y Tesorero de averías; e).- del nombramiento y funciones del Secretario, Archivero, Veedor-Contador de descargas, Alguacil-Portero, Guarda-Ría de Olaveaga, Piloto mayor de la barra, Barquero y Agente de Madrid; f).- de los Mercaderes: libros que han de tener y con qué formalidad; g).- de las Compañías de Comercio y las calidades y circunstancias con que deberán hacerse; h).- de Contratas de Comercio que se hicieren entre Mercaderes; i).- de las Comisiones de entre Mercaderes, modo de cumplirlas y lo que se ha de llevar por ellas; j).-de las Letras de Cambio, sus aceptaciones, endosos, protestos y términos; k).- de los Vales y Libranzas de Comercio, sus aceptaciones, endosos y términos y de las Cartas-Órdenes, también de comercio; l).- de los Corredores de Mercaderías, Lonjas y Navíos, Cambios, Seguros y Fletamentos: su número y lo que deberán ejecutar; ll).- de los Atrasos, Fallidos y Quiebras: clases y modos de procederse; m).- de los Fletamentos de Navíos y conocimientos que hacen los Capitanes y maestres, y su forma; n).- de los Naufragios de navíos y forma con que se deberá proceder en ellos; ñ).- de las Averías Ordinarias, Gruesas y Simples y sus diferencias; o).- de los Seguros, sus Pólizas y formas de hacerse; p).- de las Contratas del Dinero o Mercaderías que se dan a la Gruesa Ventura o Riesgo de Nao y forma de sus Escrituras; q).- de los capitanes, maestres o patronos de navío, sus pilotos, contramaestres y marineros: obligaciones de cada uno; r).- del Piloto Mayor del Puerto, su barra y ría; y lo que deberá hacer y llevar de derechos de entradas y salidas de navío; s).- de los Pilotos Lemanes o de costa, y lo que deberán hacer y llevar por razón de sus Limanages o Atuages; t).- del Régimen de la Ría de este Puerto, y cuidado que deberá tener el guarda de ella en su surgidero de Olaveaga; u).- de los carpinteros calafates, de los gabarreros y barqueros;

Read Full Post »

El Consulado de Bilbao (1511), y sus competencias legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales en materia mercantil e infraestructuras

Merece la pena recordar la historia de los Consulados (de mar y terrestres) y su relevante papel en la economía y el derecho, privado y público, de cada una de las circunscripciones en que desplegaron sus competencias y actuaciones.

El 21 de julio de 1494, se creaba el Consulado de Burgos por los reyes Fernando e Isabel:

«… damos licencia, poder y facultad y jurisdicción a Prior y Cónsules de los mercaderes de la ciudad de Burgos, que ahora son y serán de aquí adelante, para que tengan jurisdicción de poder conocer y conozcan de las diferencias y debates que hubiere entre mercader y mercader, y sus compañeros y factores sobre el trato de mercaderías, así como sobre trueques y compras y ventas, y cambios y seguros, y cuentas y compañías que hayan tenido y tengan, y sobre fletamentos de naos, y sobre las factorías que los dichos mercaderes hubieren dado a sus factores, así en nuestros reinos como fuera de ellos…».

 

 

En el caso de Bilbao, tenían los mareantes (marinos), maestres de naos y mercaderes su Cofradía, puesta bajo la advocación de Santiago, instituida desde tiempo inmemorial y a imitación de las conocidas en otros pueblos, hasta que  Juan de Ariz, en nombre de un grupo de comerciantes de Bilbao (fiel y diputados de la contratación), solicitó y obtuvo su despacho por medio de Carta real, dada en Sevilla el 22 de junio de 1511. Poco antes se había creado en 1489 la Casa de Contratación de Vizcaya en Brujas.

Su impulso estaba basado en la idea de dotar a los comerciantes organizados de jurisdicción, distinta de la del cuerpo de regidores (esto es, la del ayuntamiento):

«Que en la dicha Villa de tiempo inmemorial a esta parte existían las figuras de fiel y dos diputados, que son un cónsul mayor y dos menores y una Universidad de Mercaderes y Maestres de naos y Tratantes, los cuales se suelen elegir y nombrar por dicha Universidad cada año, de la misma manera como se eligen y nombran prior y cónsules por la Universidad de Mercaderes de la ciudad de Burgos y en la misma forma y manera tienen su Sello como Universidad aprobada y tienen sus Ordenanzas usadas y guardadas y confirmadas….».

«Un alegato de los mercaderes de la Villa, en pleito con la Universidad de Burgos a mediados del siglo XV, afirma asimismo que la antigüedad de aquella institución, poniendo la calificación de sus rectores en un privilegio del Rey don Enrique, por el que se les autorizaba para titular a los jueces y mayordomos de su cofradía con un nombre conveniente cual quisieren, y ellos usaron el denominarlos fiel y diputados, «porque así como el uso de los reinos de Castilla y de León es nombrar a sus jueces de mercaderías priores y cónsules, semejantemente el de los países de Vizcaya y de Guipuzcoa es nombrarlos fiel y cónsules«. También son conocidas la absorción de la importancia mercantil de la nación de Vizcaya en Brujas por los mercaderes de Bilbao, sustituyendo con el nombre de la Villa, a finales del siglo XV, la antigua denominación de aquella asociación de negociantes; y las expresiones puestas por el Rey Católico (1504) en la confirmación de las treguas de los osterlines y alemanes con los negociantes de Castilla y de dicha nación de Vizcaya establecidos en los Estados de Flandes, en el cual testimonio se declara que los cónsules de los mareantes de Castilla se llaman «cónsules de Castilla» y los de Vizcaya son nombrados «cónsules de Bilbao«.

Merece la pena recordar el inicio de la carta del rey Fernando:

«Damos licencia y facultad a los Cónsules de la universidad de los capitanes y mercaderes, y maestres de naos, y tratantes de la Villa de Bilbao, que ellos entre sí, cerca del trato de sus naos y mercaderías y lo tocante a ello, se rijan y gobiernen por la pragmática de suso contenida, y capítulos en ella insertos, que fue dada a los Prior y Cónsules y mercaderes de la ciudad de Burgos, bien así y tan cumplidamente como si fuera dada a los dichos Cónsules y universidad de la dicha Villa de Bilbao… les doy poder cumplido con todas sus incidencias y dependencias, anexidades y conexidades…»

La institución, cuya existencia estaba probada desde «tiempo inmemorial», pasó entonces a denominarse Consulado, Casa de la Contratación, Juzgado de los hombres de negocios de mar y tierra y Universidad de Bilbao.

El Consulado de Bilbao, así instituido, emprendió un crecimiento y desarrollo tal que, como afirma Teófilo Guiard y Larrauri, «a los pocos años pudieron sobrepujar en medios y fondos al ayuntamiento que les dio el ser«.

Muy favorecido en la contratación mercantil por el puerto y el empuje de sus gentes, al cabo de unos pocos años, el Consulado de Bilbao desplazó al de Burgos y fue capaz de asumir para sí los privilegios generales otorgados al concejo de Bilbao.

Quedó también instituido el Juzgado de la Contratación de Bilbao, disponiendo de jurisdicción privativa. Fue considerada tan privativa dicha jurisdicción que

«todo recurso a la real Chancillería de Valladolid y a los Consejos de Castilla y de Guerra deberían ser desestimados, mandándose remitir las causas al Juzgado de la Contratación de Bilbao, facultad de jurisdicción reasegurada mayormente por una R.C. dada en Toledo el 8 de octubre de 1560 y otra despachada el 11 de noviembre de 1592».

Usando de dicha jurisdicción, el Consulado de Bilbao conocía privativamente:

– de todos los pleitos y diferencias entre mercaderes y sus compañeros y factores, sobre sus negociaciones de comercio, compras, ventas, cambios, seguros, cuantes de compañías, fletamentos de naos, factorías y otros asuntos que se detallan en sus Ordenanzas.

Posteriormente, el 2 de diciembre de 1737, el rey Felipe V otorgó una nueva disposición que recogía y ampliaba las competencias del Consulado de Bilbao en relación con su Jurisdicción y con el orden de proceder en primera, segunda y tercera instancia. En los apartados 6 y 7 se recogen parte de los valores ínsitos en el Consulado de Bilbao:

«En cuando en dicho Consulado deben determinarse los pleitos y diferencias de entre las partes breve y sumariamente, la verdad sabida y la buena fe guardada por estilo de mercaderes, sin dar lugar a dilaciones, libelos ni escritos de Abogados..ni guardar la forma y orden del Derecho…».

Consolidada la jurisdicción del Consulado por las ejecutorias reales ganadas y afirmado el régimen interno con la sucesión de Ordenanzas particulares y generales promulgadas, el Consulado tomo sobre sí funciones de carácter público, ejecutivo y de policía, como la reparación de los caminos y calzadas de su tráfico, obras y limpieza de la ría y barra y servicio del puerto, posición de boyas, señales en peñas del río, luces, socorro de lanchas-avisos y corsarios que protegiesen el litoral cuando los lances de guerra (véase en la Novísima Recopilación, Tomo Noveno, editada en Madrid, 1850).

Camilo de Villabaso, en su obra «La cuestión del Puerto de la Paz y la Zamacolada» (1887) afirma, refiriéndose al Consulado de Bilbao, que:

«… sin su existencia en la historia puede dudarse de si esta Villa hubiera alcanzado el grado de actividad mercantil, de riqueza, de vitalidad y del esplendor en el que actualmente la contemplamos…».

Pedro de Medina, en el «Libro de grandezas y cosas memorables de España» escribía en 1566 que:

«la villa de Bilbao es pueblo noble, rico, abastado y de mucha calidad porque en esta Villa principalmente se hallan tres cosas con que un pueblo es noblecido, que son asiento de tierra, abundancia de mantenimiento, trato de gentes y mercaderías; todo esto se halla en esta Villa…».

Mientras que Andrés Poza (el «Licenciado Poza»), decía en 1587 :

«… aquí es gente ilustre y magnífica en su trato; contratación grande; mucha riqueza; hombres y mujeres muy bien tratados….».

Con todo, una de las aportaciones más universales del Consulado de Bilbao fueron sus conocidas Ordenanzas, en especial, las Ordenanzas de Bilbao de 1737, auténtico Código de Comercio que estuvo en vigor en diecinueve países de Iberoamérica hasta bien entrado el siglo XIX.

La Constitución de Cádiz de 1812, y, especialmente, sus principios uniformizadores, dieron al traste con las facultades y actuaciones de los Consulados, hasta que, en 1866 se crearon las Cámaras de Comercio y, en paralelo, nuevos cuerpos para la gestión de los puertos (hoy en día Puertos del Estado), desmembrando en dos instituciones (Cámaras y Puertos) lo que hasta entonces había sido una, y, sobre todo, eliminando las competencias jurisdiccionales y gubernativas.

Read Full Post »

Bermeo y su participación en la «Hermandad de las villas de la Marina de Castilla con Vitoria» (4 de mayo de 1296) sin ser parte de Castilla

Desde fechas inmemoriales  los vascos han figurado como expertos hombres de mar. Aún cuando se ignora la forma de sus naves prehistóricas, es de suponer que fueran similares a las de otros pueblos marinos, como los atalantes, fenicios, atenienses, cartaginenses o romanos, los escandinavos o normandos. La marina de Bizkaia, «nación aparte», empezó a ser conocida en tiempo de los López de Haro y destacó en la conquista de Sevilla (1248), en las  sucesivas guerras y treguas con los puertos vecinos, en la pesca de la ballena en las aguas de Terranova y en muchas otras ocasiones en la historia, fueran actividades guerreras, pesqueras o comerciales.

I

Uno de los principales puertos marinos en la Edad Media fue Bermeo.

Don Lope Díaz de Haro y su mujer doña Urraca, le dieron el título de «villa» en 1236. En lo antiguo, cuando hablaban sus representantes en las Juntas de Gernika, los demás se descubrían, llegando a ser denominada como «cabeza de Vizcaya» a finales de la Edad Media.

En 1296, participó en la creación de la «Hermandad de las villas de la Marina de Castilla con Vitoria«, mediante carta-convenio de 4 de mayo, de los concejos de Santander, Laredo, Castro Urdiales, por parte de Cantabria, Getaria, San Sebastián y Fuenterrabia, por parte de Gipuzkoa (territorio que, siendo Señorío,  estaba ya incorporado a la Corona de Castilla desde 1200); Vitoria (igualmente incorporada a Castilla, no así el resto del territorio alavés, que se incorporó más tarde, en 1332), y por parte de Bizkaia, figura Bermeo, que en dicha fecha era el principal puerto del Señorío de Vizcaya, territorio independiente de Castilla.

Se trata de una agrupación de concejos creada con el fin de establecer normas para la solución de las querellas que pudieran existir entre dichos puertos y, especialmente, para favorecer la prosperidad de su comercio mediante la agrupación de esfuerzos.  Del texto literal del acuerdo se desprende que se trata de una agrupación de concejos para la unión y defensa de intereses comunes sin conocerse permiso ni confirmación de ningún órgano superior a dichos concejos (rey de Castilla, señor de Vizcaya), argumento que podría servir para justificar la presencia de Bermeo en la Hermandad en el libre ejercicio de agruparse con otros concejos para la defensa de intereses comunes. Pero, a mi juicio, no es suficiente.

Sorprende un puerto vizcaino, Bermeo, en una Hermandad que se titula  de la «villas de la Marina de Castilla con Vitoria», cuando Bermeo, en dicha fecha, formaba parte del Señorío de Vizcaya, no de Castilla.

Esta  contradicción, cuando menos nominalista, no ha sido aclarada por los  historiadores medievalistas a los que he podido leer hasta la fecha. Ignoro si en los archivos municipales de Bermeo (el Diccionario Geográfico-Histórico de la Real Academia de la Historia menciona un incendio ocurrido en 1722 y la consiguiente desaparición de 21 sacos de privilegios y escrituras importantes), o investigadores específicos de Bermeo u otros han desentrañado  esta duda: si Bermeo no era en 1296 villa de Castilla, no parece razonable que figure como parte del conjunto autodenominado «villas de la Marina de Castilla».

Labayru, uno de los historiadores más rigurosos en relación con la historia de Vizcaya al referirse a la «Hermandad» anota lo siguiente:

• «Para esta fecha, Guipuzcoa era ya señorío y parte de la corona de Castilla, así como Vitoria, aunque con vida política y legislación distinta de la castellana y entraron en la Liga los puertos de las Montañas, dícese con razón en el sello «Hermandad de las villas de la Marina de Castilla«, sin que este concepto entrañe cosa alguna que implique pugna con la libertad que disfrutó Guipuzcoa».

Pero no hace la más mínima referencia a la inclusión de Bermeo bajo el epígrafe de «Villas de la Marina de Castilla» (Estanislao Jaime de LABAYRU y GOICOECHEA, Historia General de Bizcaya, Tomo II, 1897,  editorial La Gran Enciclopedia Vasca, 1968, página 262).

Es probable que lo que subrayo no sea tan relevante como para merecer una aclaración desde el punto de vista histórico-jurídico. Incluso es posible que haya sido explicado por investigadores que ignoro. Pero, al menos a mí, la cuestión me parece relevante.

II

A mediados del siglo XIV surge otra vez la posibilidad de abordar de nuevo la cuestión de la Comunidad a la que pertenecían los puertos vizcainos, entre elllos, Bermeo, en base a hechos e información documentada en relación con los conflictos surgidos entre los puertos de la zona cantábrica, en particular desde Santander hasta Bayona y Biarritz.

En efecto, en agosto de 1351 se reunieron en Londres, Juan López de Salcedo representante de Castro Urdiales; Diego Sánchez de Lupardo, con igual encargo de parte de los marinos y navieros de Bermeo y Martín Pérez de Golindano, por Guetaria, con cuatro comisionados por el rey de Inglaterra (Eduardo III) y trataron de llegar a un acuerdo, según el cual se ajustasen treguas y resarciesen daños. Pues bien, los términos del Tratado no dejan lugar a dudas en cuanto a las tres partes intervinientes:

1. gentes de Inglaterra y Gasconia (entonces en poder de Inglaterra),
2. gentes del reino de Castilla («gentz le dit roy de Castell«), y
3. gentes del «countee de Viscaye«.

Distinción clara y contundente (Castilla por un lado, Vizcaya, por otro) que se reitera a lo largo del articulado del Tratado.

Aclaración que se observa igualmente en el anotador de la «Crónica del rey don Pedro de Castilla» estipulan tregua por veinte años, por mar y por tierra, entre todos los súbditos del Rey de Inglaterra (excepto los de Bayona y Biarritz, que la habían hecho por cuatro años), y los súbditos del Rey de Castilla y del Condado de Bizcaya» (Crónicas de los Reyes de Castilla Don Pedro… con las enmiendas del Secretario Gerónimo Zurita y las correcciones y notas añadidas por Eugenio de Llaguno y Amirola, de la Real Academia de la Historia;  tomo 1.º; el tratado íntegro se puede ver en Gorosabel en la Memoria, pág. 78 y Rimer en su Colección, vid. LABAYRU, op. cit., pág. 362).

III

Sé que se trata de una cuestión muy controvertida lo relativo a las relaciones entre el Señorío de Vizcaya y la Corona de Castilla con anterioridad a 1379, cuando confluyen en la misma persona los títulos de Señor de Vizcaya y Rey de Castilla. Antes de dicha fecha, la controversia sobre la dependencia primitiva de las provincias vascongadas y navarra de los primeros monarcas de Asturias  ha estado y está muy presente entre los historiadores y mundo político, teniendo en cuenta que de una interpretación u otra se deriva el que los derechos originarios, los fueros, provengan de privilegios dados por los reyes o, por el contrario, sean un contrato paccionado, elevado a ley y reconocidos y jurados por los reyes formando parte de las condiciones con las que las provincias vascas se unieron a la Corona de Castilla.

Este breve comentario sobre la situación jurídico-política de Bermeo en 1296 y su presencia en un órgano de cuyo título se desprende  que se le incluye entre las villas de Castilla en una fecha en la que sólo pertenecía al Señorío de Vizcaya es quizás una mera anécdota, pero que abre un camino hacia cuestiones más profundas relativas a la historia medieval, a los orígenes de las relaciones entre unos y otros.

Read Full Post »

Anteproyecto de Ley de Cámaras de Comercio: nuevas incertidumbres y más dependencia de la Administración Pública y de las asociaciones empresariales

Ha caído en mis manos un ejemplar del Anteproyecto de Ley de Cámaras de Comercio, elaborado por el Ministerio de Economía y Competitividad. Ignoro la situación actual en cuanto al procedimiento de aprobación y entrada en vigor, pero de una simple ojeada del texto se deducen nuevas vueltas de tuerca en relación con la Ley de 1993.

Si se pretendía mejorar la situación en la que quedaron las Cámaras, tras el Real Decreto Ley de 2010, en que se inició el proceso de desmantelamiento de estas instituciones con la eliminación de la adscripción y cuota obligatorias, ahora, con el aparente intento de aclarar su futuro, lo que se está haciendo, de hecho, es crear nuevas incertidumbres.

La Exposición de Motivos adolece de una inadmisible falta de rigor histórico al situar el origen de las Cámaras en el siglo XIX, olvidándose completamente de las «Hermandades» y «Cofradías»,  de los «Gremios», de las «Universidades de Mercaderes»,  de los «Consulados», de las Ordenanzas Comerciales, elaboradas en los Consulados por los propios comerciantes, de la jurisdicción mercantil y de tantos antecedentes de las actuales Cámaras de Comercio.

El articulado rezuma por todas partes mayor intervención de la Administración Pública y de las asociaciones empresariales, ignorando que  las Cámaras, si van a seguir siendo Corporaciones de Derecho Público defensoras de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación, deben disponer de recursos suficientes para poder desarrollar sus funciones público-administrativas y sus órganos directivos ser elegidos democráticamente en su totalidad. También deben tener claro que representan a las empresas (empresarios y trabajadores), no exclusivamente a los empresarios.

Ni lo uno ni lo otro se garantiza con el texto del Anteproyecto. La definición meramente nominalista como «Corporaciones de Derecho Público» no es suficiente.

La confusión que genera la eliminación del régimen estatutario de su personal,  de las garantías laborales que, de manera transitoria, se establecían en la Ley de 1993, el intervencionismo de la Administración con facultades no sólo de tutela, sino incluso para dar «instrucciones» previas a las Cámaras en materia presupuestaria, la incertidumbre acerca de la titularidad patrimonial en el futuro, son otros aspectos que, a mi juicio, deben analizarse en profundidad y, por quien corresponda (grupos parlamentarios, órganos de las Cámaras, representantes de su personal, etc.),  plantearse textos alternativos.

El Anteproyecto debe ser sustancialmente mejorado, si no se quiere situar a las Cámaras de Comercio en una senda aún más incierta que la actual para su futuro desarrollo.

Read Full Post »

Iñigo de Oriol e Ibarra, a favor de las Cámaras de Comercio

Iñigo de Oriol e Ibarra, quien fuera presidente de Iberdrola y de la patronal eléctrica Unesa, presidente de la Cámara de Comercio e Industria de Madrid y miembro del Consejo Superior de Cámaras de Comercio, publica en  «El Correo«, hoy 27 de junio, un artículo de decidida defensa y apoyo entusiasta a las Cámaras de Comercio, calificando de «errónea» la reciente «decisión del Gobierno«.

Igualmente, se muestra convencido de que las Cámaras de Comercio, herederas de los Consulados, sabrán continuar el camino iniciado hace muchos años y seguirán prestando servicios a las empresas como lo han venido haciendo desde su fundación.

Por su autor, con una muy larga trayectoria empresarial, así como por el contenido del artículo, recomiendo su lectura. 

¡A ver si cunde el ejemplo!

Read Full Post »

El Consulado de Bilbao, creado el 22 de junio de 1511, y sus competencias legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales en materia mercantil e infraestructuras

Estoy convencido que son muy pocos los jóvenes de hoy que tengan una idea clara de lo que fueron los Consulados de mar y terrestres (Burgos, creado en 1494, Bilbao en 1511, Madrid en 1632, San Sebastián en 1682, Barcelona en 1758, Sevilla, donde existía uno antes de 1632, y se estableció un Consulado de mar y tierra en 1784…) y menos aún los que piensen que de su ejecutoria se pueda poner en valor algo en el presente.

Sin embargo, merece la pena recordar su historia y su relevante misión en la economía y el derecho, privado y público, de cada una de las circunscripciones en que desplegaron sus competencias y actuaciones.

I

Un Consulado de mar o terrestre, era una institución público-privada, de composición privada, con facultades de gestión y de polícía, en relación con las infraestructuras marítimas (puertos, rías, practicaje, atraque de buques) o terrestres, el tráfico comercial y, además, con competencias en la legislación mercantil, respondiendo a un modelo jurídico-político descentralizado propio de la época.

El 21 de julio de 1494, en Medina del Campo, se creaba el Consulado de Burgos por los reyes Fernando e Isabel:

«… damos licencia, poder  y facultad y jurisdicción a Prior y Cónsules de los mercaderees de la ciudad de Burgos, que ahora son y serán de aquí adelante, para que tengan jurisdicción de poder conocer y conozcan de las diferencias y debates que hubiere entre mercader y mercader, y sus compañeros y factores sobre el trato de mercaderías, así como sobre trueques y compras y ventas, y cambios y seguros, y cuentas y compañías que hayan tenido y tengan, y sobre fletamentos de naos, y sobre las factorías que los dichos mercaderes hubieren dado a sus factores, así en nuestros reinos como fuera de ellos…».

 En el caso de Bilbao, tenían los mareantes (marinos), maestres de naos y mercaderes su cofradía, puesta bajo la advocación de Santiago, instituida desde tiempo inmemorial y a imitación de las conocidas en otros pueblos, hasta que, tras la creación del Consulado de Burgos en 1494, Juan de Ariz, en nombre de un grupo de comerciantes de Bilbao (fiel y diputados de la contratación), solicitó y obtuvo su despacho por medio de carta real dada en Sevilla el 22 de junio de 1511. Poco antes, y como precedente inmediato,  se había creado en 1489 la Casa de Contratación de Vizcaya en Brujas, que era un auténtico Consulado, a todos los efectos.

Su impulso estaba basado en la idea de crear una nueva jurisdicción, distinta de la entonces existente, la del cuerpo de regidores, esto es, la del ayuntamiento:

«Que en la dicha Villa de tiempo inmemorial a esta parte existían las figuras de fiel y dos diputados, que son un cónsul mayor y dos menores y una Universidad de Mercaderes y Maestres de naos y Tratantes, los cuales se suelen elegir y nombrar por dicha Universidad cada año, de la misma manera como se eligen y nombran prior y cónsules por la Universidad de Mercaderes de la ciudad de Burgos y en la misma forma y manera tienen su Sello como Universidad aprobada y tienen sus Ordenanzas usadas y guardadas y confirmadas….».

«Un alegato de los mercaderes de la Villa, en pleito con la Universidad de Burgos a mediados del siglo XV, afirma asimismo que la antigüedad de aquella institución, poniendo la calificación de sus rectores en un privilegio del Rey don Enrique, por el que se les autorizaba para titular a los jueces y mayordomos de su cofradía con un nombre conveniente cual quisieren, y ellos usaron el denominarlos fiel y diputados, «porque así como el uso de los reinos de Castilla y de León es nombrar a sus jueces de mercaderías priores y cónsules, semejantemente el de los países de Vizcaya y de Guipuzcoa es nombrarlos fiel y cónsules«. También son conocidas la absorción de la importancia mercantil de la nación de Vizcaya en Brujas por los mercaderes de Bilbao, sustituyendo con el nombre de la Villa, a finales del siglo XV, la antigua denominación de aquella asociación de negociantes; y las expresiones puestas por el Rey Católico (1504) en la confirmación de las treguas de los osterlines y alemanes con los negociantes de Castilla y de dicha nación de Vizcaya establecidos en los Estados de Flandes, en el cual testimonio se declara que los cónsules de los mareantes de Castilla se llaman «cónsules de Castilla» y los de Vizcaya son nombrados «cónsules de Bilbao«.

Merece la pena recordar el inicio de la carta del rey Fernando:

«Damos licencia y facultad a los Cónsules de la universidad de los capitanes y mercaderes, y maestres de naos, y tratantes de la Villa de Bilbao, que ellos entre sí, cerca del trato de sus naos y mercaderías y lo tocante a ello, se rijan y gobiernen por la pragmática de suso contenida, y capítulos en ella insertos, que fue dada a los Prior y Cónsules y mercaderes de la ciudad de Burgos, bien así y tan cumplidamente como si fuera dada a los dichos Cónsules y universidad de la dicha Villa de Bilbao… les doy poder cumplido con todas sus incidencias y dependencias, anexidades y conexidades…»

La nueva institución legitimada desde «tiempo inmemorial», pasó a denominarse Consulado, Casa de la Contratación, Juzgado de los hombres de negocios de mar y tierra y Universidad de Bilbao.

El Consulado de Bilbao, así instituido, emprendió un crecimiento y desarrollo tal que, como afirma Teófilo Guiard y Larrauri, «a los pocos años pudieron sobrepujar en medios y fondos al ayuntamiento que les dio el ser«. Muy favorecido en la contratación mercantil por el puerto y el empuje de sus gentes, al cabo de unos pocos años, el Consulado de Bilbao desplazó al de Burgos y fue capaz de asumir para sí los privilegios generales otorgados al concejo de Bilbao.

Quedó instituido el Juzgado de la Contratación de Bilbao, disponiendo de jurisdicción privativa. Fue considerada tan privativa dicha jurisdicción que

«todo recurso a la real Chancillería de Valladolid y a los Consejos de Castilla y de Guerra deberían ser desestimados, mandándose remitir las causas al Juzgado de la Contratación de Bilbao, facultad de jurisdicción reasegurada mayormente por una R.C. dada en Toledo el 8 de octubre de 1560 y otra despachada el 11 de noviembre de 1592».

Usando de dicha Jurisdicción, el Consulado de Bilbao conocía privativamente:

– de todos los pleitos y diferencias entre mercaderes y sus compañeros y factores, sobre sus negociaciones de comercio, compras, ventas, cambios, seguros, cuantes de compañías, fletamentos de naos, factorías y otros asuntos que se detallan en sus Ordenanzas.

Posteriormente, el 2 de diciembre de 1737, el rey Felipe V otorgó una nueva disposición que recogía y ampliaba las competencias del Consulado de Bilbao en relación con su Jurisdicción y con el orden de proceder en primera, segunda y tercera instancia. En los apartados 6 y 7 se recogen parte de los valores ínsitos en el Consulado de Bilbao:

«En cuando en dicho Consulado deben determinarse los pleitos y diferencias de entre las partes breve y sumariamente, la verdad sabida y la buena fe guardada por estilo de mercaderes, sin dar lugar a dilaciones, libelos ni escritos de Abogados..ni guardar la forma y orden del Derecho…».

Consolidada la jurisdicción del Consulado por las ejecutorias reales ganadas y afirmado el régimen interno con la sucesión de Ordenanzas particulares y generales promulgadas, el Consulado tomo sobre sí funciones de carácter público y ejecutivo y de policía, como la reparación de los caminos y calzadas de su tráfico, obras y limpieza de la ría y barra y servicio del puerto, posición de boyas, señales en peñas del río, luces, socorro de lanchas-avisos y corsarios que protegiesen el litoral cuando los lances de guerra (véase en la Novísima Recopilación, Tomo Noveno, editada en Madrid, 1850).

Camilo de Villabaso, en su obra «La cuestión del Puerto de la Paz y la Zamacolada» (1887) afirma, refiriéndose al Consulado de Bilbao, que:

«… sin su existencia en la historia puede dudarse de si esta Villa hubiera alcanzado el grado de actividad mercantil, de riqueza, de vitalidad y del esplendor en el que actualmente la contemplamos…».

El sevillano Pedro de Medina, en el «Libro de grandezas y cosas memorables de España» escribía en 1566 que:

«la villa de Bilbao es pueblo noble, rico, abastado y de mucha calidad porque en esta Villa principalmente se hallan tres cosas con que un pueblo es noblecido, que son asiento de tierra, abundancia de mantenimiento, trato de gentes y mercaderías; todo esto se halla en esta Villa…».

Mientras que Andrés Poza (el «Licenciado Poza»), decía en 1587 :

«… aquí es gente ilustre y magnífica en su trato; contratación grande; mucha riqueza; hombres y mujeres muy bien tratados….».

Con todo, una de las aportaciones más universales del Consulado de Bilbao fueron sus conocidas Ordenanzas, en especial, las Ordenanzas de Bilbao de 1737, auténtico Código de Comercio que estuvo en vigor en diecinueve países de Iberoamérica hasta bien entrado el siglo XIX.

La Constitución de Cádiz de 1812, y, especialmente, sus principios uniformizadores, dieron al traste con las facultades y actuaciones de los Consulados, hasta que, en 1866 se crearon las Cámaras de Comercio y, en paralelo, las instituciones de gestión de los puertos, desmembrando en dos instituciones lo que hasta entonces había sido una, y, sobre todo, eliminando las competencias jurisdiccionales y gubernativas.

II

En el verano de 2011, las Cámaras de Comercio, a pesar de estar inmersas en un proceso de modificación sustancial de su naturaleza jurídica tras el Real Decreto Ley 13/2010, de 3 de diciembre (cuestión ampliamente tratada en el blog),  deberían reivindicar y afrontar con determinación la defensa de su histórico papel, no sólo desde 1866, sino también como herederas de los Consulados, que ejercieron un poder mercantil descentralizado muy positivo para la economía de la época.

Me temo que, lamentablemente, esto no va a ser así.

Ni siquiera en aquellas Cámaras situadas en los territorios que tienen reconocidos constitucionalmente (disposición adicional primera) el amparo y respeto de sus derechos históricos forales (Álava/Araba, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra) ¿es que no son derechos históricos las competencias públicas ejercidas pacíficamente a lo largo de varios siglos por los Consulados?

Read Full Post »

125 aniversario de la fundación de la Cámara de Comercio de Bilbao

I

El 28 de mayo se celebró el 125 aniversario de la constitución de la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao, primera de las Cámaras de Comercio, creada al amparo del Real Decreto de 9 de abril de 1886.

La conmemoración está teñida de nubarrones, puesto que, como ya lo he comentado en varios posts anteriores, el Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre, ha modificado sustancialmente la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio, aunque, afortunadamente, no ha acabado con ellas.

II

En la actual coyuntura, conviene recordar que las Cámaras, cuyos antecedentes se remontan a la Baja Edad Media, nacieron a partir de 1886, como «asociaciones voluntarias, libres y privadas«, que, sin embargo «han de tener carácter oficial y sus actos no han de ser meramente privados y los poderes públicos han de tener que contar con su concurso«. Serían asociaciones de carácter permanente, con requisitos de pertenencia fijados por la Administración y un amplio catálogo de funciones/competencias.

El Real Decreto de 21 de junio de 1901, amplió sus atribuciones y recursos, calificándolas como «establecimientos públicos«, que «tendrán la representación del comercio y de la industria».

No obstante, la carencia de recursos fue una constante en los primeros años. Bartolomé Amengual decía en 1910 que «la carencia de recursos privaba a las Cámaras de ejercer las funciones que el Estado les confiara» denunciando que «habían tenido que reducir casi por completo su actividad a proponer, pedir, reclamar actos de Gobierno, esto es, a la esfera propia de las asociaciones privadas«.

Hasta que la Ley de Bases de 29 de junio de 1911, reconoció la pertenencia obligatoria  de todas las empresas, en calidad de electores, y la contribución a su sostenimiento por parte de las empresas con beneficios.

La Ley de Bases de 1911 sobrevivió a todos los  regímenes políticos y la Ley 3/1993, de 22 de marzo, reforzó el papel de las Cámaras como Corporaciones de Derecho público, con funciones de carácter público-administrativo y relevancia constitucional reconocida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 107/1996, de 12 de junio.

Todo ello hasta que el 3 de diciembre de 2010, el Real Decreto Ley 13/2010, olvidándose de la historia y de la relevante misión desempeñada por las Cámaras y los Consulados a lo largo de los siglos, se eliminó la pertenencia obligatoria y del consiguiente pago de cuota alguna, privando a las Cámaras de, al menos, un 50% de su financiación.

III

Fue en Bilbao donde se constituyó la primera Cámara de Comercio, justo un mes y medio  después de publicado el Decreto de 9 de abril de 1886 en la «Gaceta de Madrid«, el plazo exacto y mínimo determinado por dicho Decreto.

Se constituyó una Comisión preparatoria, presidida por Eduardo Aznar, que redactó el Reglamento provisional, elaboró una lista de 538 nombres de comerciantes, industriales, navieros, y capitanes de la marina mercante de altura, se reunieron en Asamblea en el Salón de Actos del Instituto Vizcaino, y se constituyeron como «Cámara de Comercio de Bilbao» el 28 de mayo de 1886, se aprobó el Reglamento, se eligió la primera Junta Directiva, presidida por Pedro T. de Errazquin, y se crearon cuatro Comisiones:

– Comisión de Navegación.

– Comisión de Aduanas y Ferrocarriles.

– Comisión de Industria, Exposiciones y Estadística.

– Comisión de Legislación, Enseñanza y Asuntos Generales.

La cuota que se estableció fue de 5 ptas. al año a pagar por cada asociado.

La Cámara quedó constituida finalmente con 504 asociados y el entonces ministro Montero Ríos publicó una Orden el 14 de junio de 1886, en la que reconocía la constitución de la Cámara y manifestaba a sus componentes que:

«ha visto con sumo agrado y complacencia  la actividad desplegada por los mismos»

y que

«espera confiadamente que así como fueron los primeros de España en formar Cámara, demostrarán en lo sucesivo igual celo, inteligencia y laboriosidad en el desempeño de su cometido, que aquellos de sus antepasados que tanta nombradía adquirieron por su interés en el desarrollo del comercio y por la redacción de sus célebres Ordenanzas, consideradas como uno de los documentos más preciados en la historia de la legislación mercantil«.

Para un bilbaino como yo, que ha tenido la suerte de ser Secretario-Director de la Cámara de Comercio de Bilbao, antes y después de ser alcalde de la Villa, es un honor poner de manifiesto lo que hace 125 años reconocía públicamente un ministro de la Reina Regente:

«el celo, la inteligencia y la laboriosidad de los bilbainos»,

junto con una manifestación en relación con las Ordenanzas de Bilbao, consideradas como

 «uno de los documentos más preciados en la historia de la legislación mercantil«.

Por ello, apena ver la situación en la que en la actualidad se encuentran las Cámaras, a las que se ha privado del 50% de sus recursos y modificado su naturaleza jurídica, cambiando de modelo y creando una profunda incertidumbre en relación a su futuro.

Espero confiadamente en que los actuales rectores de las Cámaras de Comercio, ahora que se celebra el 125 aniversario del Real Decreto de 1886, que sentó las bases para su constitución (aunque llevaban siglos participando en la defensa de los intereses comunes del comercio, la industria y la navegación por medio de los Consulados y Gremios), sepan estar a la altura de las circunstancias y defender con firmeza y determinación estas instituciones seculares.

Read Full Post »

Se han iniciado ya despidos de funcionarios y trabajadores de las Cámaras de Comercio

Tras el sorprendente RDLey 13/2010, que modificó la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio, vaciando de contenido el art. 52 de la Constitución , en contra del pronunciamiento del Tribunal Constitucional de 1996,  las Cámaras de Comercio van camino de convertirse efectivamente en meros apéndices de las organizaciones empresariales.

Todo lo cual, entre otras consecuencias, ha forzado la dimisión del anterior presidente del Consejo Superior de Cámaras, Javier Gómez-Navarro y, lo que es aún más doloroso, se han iniciado ya expedientes de regulación de empleo y despidos individuales con fórmulas jurídicas diversas que, a mi juicio,  deben ser cuestionadas, en todo caso son controvertibles, dada la naturaleza (de muy difícil definición, por cierto) que aún persiste en las Cámaras, y, especialmente, que los trabajadores de las Cámaras de Comercio que estuvieran en plantilla con anterioridad a la Ley 3/1993, están sujetos a un régimen especial, estatutario, con garantías de inamovilidad y condiciones análogas a las de los funcionarios públicos, y, asimismo, por la necesidad de utilizar los recursos económicos de las Cámaras de acuerdo con la Ley (al menos, habilitación de los créditos correspondientes, con un procedimiento legal, esto es, en su caso, contar con los representantes de los trabajadores y, como mínimo, modificación presupuestaria aprobada por el Pleno y la Administración tutelante).

A partir del 3 de diciembre, me han ido enviando comentarios, que los he ido colgando en el blog.

Hoy recibo nuevos artículos de funcionarios, despedidos o en trámites de despido, que he dado entrada en los lugares sugeridos por quienes me enviaron sus notas. Al objeto de agruparlos, los transcribo a continuación:

– Anónimo dice:

«He trabajado en una  Cámara de Comercio durante más de 34 años. El día 15 de marzo se me notificó mi despido, al igual que a ocho de mis compañeros, pero una de ellas no lo ha aceptado y los ha llevado a juicio, a ver qué tal le saldrá el asunto. Pero lo que no veo justo que nos hayan despedido a nueve personas, y que en el mes de enero se contratara a una Directora Gerente, que, según el Presidente, la han contratado para relanzar la Cámara, pero con el dinero de sus nueve trabajadores. ¿Eso es justo?
Os diré que de todas las personas que han despedido, al menos 7, llevábamos más de 20 años trabajando, y sin embargo contrataron a una persona en el mes de noviembre y a esa no la han despedido ¿Por qué?
También os contaré que en la legislatura 2006-2010, al que eligieron como Tesorero, le pusieron un despacho para ayudar al Contable, pero la sorpresa fue, que cuando se ha terminado su legislatura, el Tesorero se ha quedado como empleado o vete a saber qué, ya que ha continuado en su despacho y con e-amail de la Cámara, creo que este señor está cobrando un sueldo de la Cámara, y sin embargo despiden a trabajadores. Creo que en las Cámaras hay muchos chanchullos y se tendría que investigar a todas las Cámaras para ver a dónde va el dinero realmente; aunque se pasen controles con los censores jurados que pasan todos los años, he vivido durante estos años mucho despilfarro de dinero.
No es justo el despido de los trabajadores de las Cámaras de Comercio, ellos son el motor de las Cámaras y los que dan la cara delante del público cuando van a pagar su cuota y, a veces, nos han llamado hasta ladrones y de todos los insultos.

– Maritere envía un primer comentario en este sentido:

«Os tengo que dar una mala noticia que seguramente muchos de vosotros conocéis.
Fui trabajadora de la Cámara de Comercio y «bebercio» de Salamanca. Me «despidieron» o me robaron mi puesto de trabajo después de estar aguantando a estos individuos fascistas durante 32 años.
Estoy luchando por desenmascarar a estos sujetos aprovechados que viven «a cuerpo de rey» pegándose sus buenas comilonas cargando sus viajes a los gastos de la Cámara, vendiendo sus productos la mayoría de las veces no sirven para nada, paseándose en un Audi pagado con el dinero del contribuyente, es decir, haciendo su negocio particular en la Cámara.
Yo los he denunciado, igual que el despido.
Leeros mi Sentencia en la página del Tribunal Supremo y os quedará claro que las Cámaras no son más que «empresuchas» manipuladas por sinvergüenzas corruptos y en ningún caso son Administraciones Públicas porque, si así fuera, no podrían despedir de forma improcedente, pues se debería aplicar la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
Ver mi blog, mi lucha seguirá pero mucho me temo que la Ley en España protege al delincuente y al final, como el Camps, se saldrán con la suya y seguirán «mangando» quitándose de encima a los testigos molestos que somos los trabajadores antiguos.
En fin, luchad.
Salud.

– Y en una nota posterior, añade:

«Por favor, publicad mi blog para que los trabajadores de las Cámaras y sus abogados lo lean si tienen que acudir a juicios por despido.
http://comerciantesyempresarios.blogspot.com/
Ver mis sentencias y os daréis cuenta los jueces que tenemos en esta España.

Ése es, pues, el blog que Maritere me pide lo publique.

– Finalmente escribe un tercer comentario, dirigido a «Anónimo», y, por extensión, a cuantos se encuentren como él, que dice lo siguiente:

«Excompañero:
Léete mis sentencias de la Cámara de Salamanca. Estoy segura que al menos podrás conseguir el despido improcedente.
Si consigues el «improcedente», dile a tu abogado que no se olvide de citar Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Cuando el despido es declarado improcedente procede la readmisión inmediata. A mí no me lo concedieron pero la justicia es como es, nunca se sabe, al menos te indemnizarán con 45 días por año como a mí.
Por cierto lo tengo denunciado por la vía penal por malversación de fondos públicos.
Bueno y más cosas
Salud.

 Dado el interés del contenido de las experiencias particulares de estas personas, creo que es bueno agruparlas para que, a quien le interese, pueda analizarlas en su conjunto, sin que necesariamente se comparta algunos de los calificativos empleados, debidos sin duda a una situación desesperada.

Como se ve por estas y otras noticias, las Cámaras van avanzando en el camino iniciado de asumir sin rechistar la reforma, y reducir las plantillas con procedimientos varios, algunos de ellos de dudosa legalidad, que son respondidos por los funcionarios de manera individual, lo que, a mi juicio, perjudica al conjunto de los trabajadores de las Cámaras.

Me gustaría poder dar mejores noticias  en relación con el mundo cameral, pero la situación es la que es.

Poco se sabe de la opinión de los Plenos o de las Administraciones autonómicas (con derecho/deber de tutela, no se olvide) en relación con el RDlLey 13/2010 y sus consecuencias más visibles, esto es, los despidos. Lo que, sin duda, resulta descorazonador.

Read Full Post »

El Tribunal de Cuentas de España, el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas y la Jurisdicción Contable (I)

I. CUESTIONES DOCTRINALES ACERCA DE LA «JURISDICCIÓN CONTABLE»  

1. POSICIONES CONTRARIAS

En la doctrina ha habido muchos ilustres administrativistas/constitucionalistas en contra de la función jurisdiccional contable.

Uno de los que primero se posicionó en contra fue Tomás R. FERNÁNDEZ. Fue con motivo de las Jornadas que tuvieron  lugar durante la elaboración de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1982. A pesar de reconocer que la cuestión quedó zanjada en el debate constitucional, aporta unas reflexiones con sentido común:

“…a mí no me entusiasma la solución judicialista…; creo además que no es buena y que, a menos que sea objeto de importantes adaptaciones, va a condenar al Tribunal de Cuentas muy probablemente a la ineficacia tradicional…; la función jurisdiccional sin duda importante, pero entiendo que requiere un planteamiento a nivel de los tiempos…; no hay ninguna jurisdicción que pueda conocer de todos los actos, de todos los contratos que se produzcan en el tráfico jurídico. Pretender que hoy se juzguen todas las cuentas del Estado es algo así como pretender que la jurisdicción contencioso-administrativa juzgue todos los actos administrativos.

«Es un planteamiento que pudo ser razonable en el pasado, en el siglo pasado, cuando el número de cuentas y el volumen de gestión del sector público era enormemente reducido. A nivel de los tiempos actuales, juzgar una a una o valorar jurisdiccionalmente una a una todas las múltiples cuentas que se generan en el sector público entiendo que puede ser utópico, que no puede materialmente hacerse por muchos que sean los medios de los que se dota al Tribunal y que sin una contienda real, hay peligro grave de que la valoración, las valoraciones del Tribunal inevitablemente caigan en la rutina”.

En las mismas Jornadas, ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA también postulaba la naturaleza no jurisdiccional del Tribunal de Cuentas.

Fernando PÉREZ ROYO -en las mismas Jornadas comentadas-, comenta que la tradición judicialista del Tribunal de Cuentas, “que da razón de su propia denominación”, se da por sentada en las leyes reguladoras del mismo, desde la Ley de 1851, la Ley Orgánica de 25 de junio de 1870, hasta la Ley de 1953, vigente hasta la Ley 7/1988, de Funcionamiento.

Es partidario de que el Tribunal de Cuentas previsto en la Constitución de 1978, «debe asentarse sobre presupuestos radicalmente diferentes de los tradicionales en relación a este punto”, añadiendo que “es un criterio ampliamente compartido por quienes fundamentalmente desde un punto de vista práctico, se han aproximado al tema”, defendiendo una potenciación de la función fiscalizadora.

2. POSICIONES A FAVOR

A juicio de Rafael de MENDIZÁBAL ALLENDE, el Tribunal de Cuentas es un “órgano auténticamente jurisdiccional, judicial mejor, para evitar los equívocos que suele producir la expresión “jurisdicción administrativa”.

En efecto, está reconocida expresamente en el art. 136 de la Constitución, que conlleva la nota de independencia servida instrumentalmente por la inamovilidad (arts. 30.2 y 36 de la Ley Orgánica); esto es, a los miembros del Tribunal se les otorga constitucionalmente el status judicial, con las dos características que se acaban de señalar. La vinculación directa a las Cortes Generales tiene un alcance meramente orgánico, y en lo funcional afecta exclusivamente a la actividad fiscalizadora, dentro de la cual, a su vez, tan sólo para el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado actúa el Tribunal por delegación del Parlamento (art. 136.1 CE).

Por ello, afirma MENDIZÁBAL, “el Tribunal de Cuentas es un órgano judicial al margen de la estructura de la Administración Pública”. Ejerce una jurisdicción especial y privativa, calificación que le han atribuido tradicionalmente las sucesivas normas reguladoras de la institución, aunque en la Constitución (art. 136.2, 2.º pfo.) y en la Ley Orgánica (arts. 1 y 15.se han sustituido por la de “propia”. En definitiva, “ejerce una jurisdicción especial administrativa, que actúa en un sector muy delimitado del ordenamiento administrativo: el Derecho financiero o la Contabilidad del Estado, entendida ésta con un significado jurídico. Por ello puede ser denominada “jurisdicción contable” o “jurisdicción financiera”, denominación que corresponde al concepto de lo “contencioso-contable” utilizado por la doctrina italiana”.

II. LA RESPONSABILIDAD CONTABLE: CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA

1. DEFINICIÓN

De acuerdo con el principio-derecho constitucional del art. 31.2 CE, los gestores públicos y, en general, todos aquellos que manejen fondos públicos adquieren la responsabilidad de realizar una asignación equitativa de los recursos públicos y de que su programación y ejecución responda a los criterios de eficiencia y economía.

La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas contempla en el art. 38 la responsabilidad contable:

“El que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios”.

La responsabilidad contable aparece ante la acción u omisión contraria a la Ley, así, sin limitaciones. La definición legal es muy amplia: por acción u omisión contraria a la Ley, sin concretar el tipo de acción u omisión ni la gravedad o importancia de la misma: la expresión “contraria a la Ley”, es, igualmente muy amplia, puesto que no se determina ningún tipo de ley.

El art. 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, delimita el concepto y determina que la jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de responsabilidad que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos, cuando,

“con dolo, culpa o negligencia graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o Entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector…”.

Se trata, por tanto, de una responsabilidad patrimonial por daños causados al Erario público, imputable a los gestores públicos.

2.  SUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD CONTABLE EXIGIBLE EN LA VÍA ADMINISTRATIVA Y REVISABLE ANTE LA JURISDICCIÓN CONTABLE

A)  El art. 41 de la LOTCu

En los casos en que las responsabilidades a que se refiere el art. 38 sean exigibles con arreglo a normas específicas en vía administrativa, la autoridad que acuerde la incoación del expediente la comunicará al Tribunal de Cuentas, que podrá en cualquier momento recabar el conocimiento del asunto (art. 41.2 LOTCu).

Además, las resoluciones que se dicten por la Administración en que se declaren responsabilidades contables serán recurribles ante el Tribunal de Cuentas y resueltas por la Sala correspondiente (art. 41.2 LOTCu), lo que se concreta en el art. 54.1 de la Ley de Funcionamiento (“Las Salas del Tribunal de Cuentas conocerán: a) En única instancia, de los recursos que se formulen contra resoluciones dictadas por las Administraciones Públicas en materia de responsabilidades contables en aquellos casos expresamente previstos por las Leyes”).

B)  El título VII de la Ley General Presupuestaria: regulación de las responsabilidades

– Responsabilidad de las autoridades y personal que, por dolo o culpa grave, causen daños: obligación de indemnizar

La Ley 47/2003, General Presupuestaria, de 27 de noviembre, dedica el título VII a regular las responsabilidades: En su art. 176 se dice:

“Las autoridades y demás personal al servicio de las entidades contempladas en el art. 2 de la LGP que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta Ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder” (art. 176 LGP).

–  Infracciones. Constituyen infracciones:

                   a) Haber incurrido en alcance o malversación en la administración de los fondos públicos.

                   b) Administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública estatal sin sujetarse a las disposiciones que regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro.

                   c) Comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto en esta Ley o en la de Presupuestos que sea aplicable.

                   d) Dar lugar a pagos reintegrables, de conformidad con lo establecido en el art. 77 de la LGP.

                   e) No justificar la inversión de los fondos a los que se refieren los arts. 78 y 79 de la LGP y la Ley General de Subvenciones.

      f) Cualquier otro acto o resolución con infracción de esta Ley, cuando concurran los supuestos establecidos en el art. 176 LGP.

Las infracciones tipificadas darán lugar, en su caso, a la obligación de indemnizar antes establecida.

 – Responsabilidad de los interventores y ordenadores de los pagos

Existen distintos tipos de responsabilidad:

          1. Cuando el acto o la resolución se dictase mediante dolo, la responsabilidad alcanzará a todos los daños y perjuicios que conocidamente deriven de la resolución adoptada con infracción de la Ley General Presupuestaria.

          2. En el caso de culpa grave, las autoridades y demás personal de los entes del sector público estatal sólo responderán de los daños y perjuicios que sean consecuencia necesaria del acto o resolución ilegal.

A estos efectos, la Administración tendrá que proceder previamente contra los particulares para el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas.

          3. La responsabilidad de quienes hayan participado en la resolución o en el acto será mancomunada, excepto en los casos de dolo, que será solidaria.

Están sujetos a la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad, además de los que adopten la resolución o realicen el acto determinado de aquélla, los interventores en el ejercicio de la función interventora, respecto a los extremos a los que se extiende la misma, y los ordenadores de pago que no hayan salvado su actuación en el respectivo expediente, mediante observación escrita acerca de la improcedencia o ilegalidad del acto o resolución.

– Procedimiento: resolución administrativa recurrible ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas

En el supuesto del párrafo a) del apartado 1 del art. 177 antes citado, la responsabilidad será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el oportuno procedimiento de reintegro por alcance de conformidad con lo establecido en su legislación específica.

En los supuestos que describen los párrafos b) a f), y sin perjuicio de dar conocimiento de los hechos al Tribunal de Cuentas a los efectos prevenidos en el art. 41.1 LOTCu, la responsabilidad será exigida en expediente administrativo instruido al interesado.

El acuerdo de incoación, el nombramiento de instructor y la resolución del expediente corresponderán al Gobierno cuando se trate de personas que, de conformidad con el ordenamiento vigente, tengan la condición de autoridad, y en los demás casos al Ministro de Hacienda.

Las competencias atribuidas al Ministro de Hacienda, corresponderán al de Trabajo y Asuntos Sociales, en las responsabilidades relativas a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.

La resolución que, previo informe del Servicio Jurídico del Estado, o, en su caso, de la Seguridad Social, ponga fin al expediente tramitado con audiencia de los interesados, se pronunciará sobre los daños y perjuicios causados a los bienes y derechos de la Hacienda Pública estatal o, en su caso, de la entidad, imponiendo a los responsables la obligación de indemnizar en la cuantía y en el plazo que se determine.

Dicha resolución será recurrible ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de su notificación.

– Régimen jurídico del importe de los perjuicios irrogados

Los perjuicios declarados en los expedientes de responsabilidad tendrán la consideración de derechos de la Hacienda Pública estatal o del ente respectivo. Dichos derechos gozarán del régimen al que se refiere el art. 10.1 de la LGP y se procederá a su cobro, en su caso, por la vía de apremio.

La Hacienda Pública estatal o, en su caso, la entidad correspondiente, tienen derecho al interés previsto en el art. 17 de la LGP, sobre el importe de los alcances, malversaciones, daños y perjuicios a sus bienes y derechos, desde el día que se irroguen los perjuicios. Cuando por insolvencia del deudor directo se derive la acción a los responsables subsidiarios, el interés se calculará a contar del día en que se les requiera el pago.

– Diligencias previas

Tan pronto como se tenga noticia de que se haya producido un hecho constitutivo de las infracciones señaladas, o hayan transcurrido los plazos señalados sin haber sido justificadas las órdenes de pago o los fondos a que el mismo se refiere, los jefes de los presuntos responsables y los ordenadores de pagos, respectivamente, instruirán las diligencias previas y adoptarán, con igual carácter, las medidas necesarias para asegurar los derechos de la Hacienda Pública estatal o los de la respectiva entidad, dando inmediato conocimiento al Tribunal de Cuentas o al Ministro de Hacienda, en cada caso, para que procedan según sus competencias y conforme a los procedimientos establecidos.

El Real Decreto 700/1988, de 1 de julio, sobre expedientes administrativos de responsabilidad contable derivados de las infracciones previstas en el título VII de la Ley General Presupuestaria, desarrollando el contenido de dicha Ley que se acaba de analizar.

C) Crítica: Quiebra del orden Jurisdiccional contable

Es decir, que la Ley Orgánica está admitiendo que, en determinados supuestos, la responsabilidad contable sea exigible por vía administrativa, no jurisdiccional, con arreglo a normas administrativas específicas, a través de procedimientos administrativos, no jurisdiccionales y por autoridad administrativa, no judicial. Tiene razón BLANQUE AVILÉS cuando afirma que “mientras la LOTCu ha judicializado el conocimiento, declaración y exigencia de la responsabilidad contable y para ello ha creado ex novo un quinto orden jurisdiccional (integrado por los Consejeros de Cuentas, las Salas del Tribunal de Cuentas y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo), al que atribuye aquella función con carácter propio, pleno, exclusivo y necesario, el art. 41 de la misma Ley excepciona supuestos en que ese conocimiento, declaración y exigencia (ese enjuiciamiento) corresponden a la autoridad administrativa”.

De lo que el mismo autor deduce que “el mantenimiento de una vía administrativa previa en determinados supuestos constituye, no una mera contraposición ideal, sino una auténtica quiebra del orden jurisdiccional establecido en la LOTCu”.

De ello se deduce, además, que si bien la Jurisdicción contable no es revisora, el citado art. 41 de la LOTCu introduce supuestos de Jurisdicción revisora, con la posibilidad de impugnar una resolución administrativa declarativa de responsabilidad contable de modo que el enjuiciamiento contable no se ejercerá en esos casos sobre las cuentas, los alcances y la cancelación de las fianzas, objetos propios y específicos de la responsabilidad contable.

3.  OPINIÓN DE LA DOCTRINA

Ubaldo NIETO DE ALBA consideraba en 1998 que las perspectivas que abrió la Ley Orgánica en cuanto a la función de enjuiciamiento de la responsabilidad contable “se han visto, posteriormente, muy reducidas por la Ley de Funcionamiento”. La función contable fue objeto de una doble restricción, producida, de un lado al contemplar “en lugar de acciones u omisiones contrarias a la ley, acciones u omisiones contrarias, específicamente, a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad y de otro, al reducir los supuestos de dolo, culpa, negligencia o demora a los de dolo, culpa o negligencia graves”.

Para NIETO DE ALBA, en el caso de hechos fiscalizados por el Tribunal de Cuentas que son enjuiciados por la jurisdicción penal (malversación de caudales públicos, alteración de precios, cohecho, tráfico de influencias, apropiación indebida, falsedad en documento público, delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, etc.), a los que la Ley obliga al juez penal a trasladar al Tribunal los antecedentes necesarios para que éste concrete el importe de los daños o perjuicios causados a los caudales o efectos públicos, pero dadas las restricciones citadas “puede ocurrir” -si se trata de hechos relacionados con aquella parte del sector público sometido a normas presupuestarias (Administración General del Estado y organismos autónomos)- “que responsabilidades civiles que se harían efectivas en los supuestos de dolo, culpa o negligencia, tratándose de caudales públicos, si no se declaran graves, queden sin depurar y, por tanto, sin que se lleve a cabo el correspondiente reintegro al Tesoro”.

Y “cuando los hechos se producen en el sector público empresarial, la Ley de Funcionamiento no ha previsto que exista responsabilidad contable si se vulneran normas distintas de las presupuestarias o contables, que es a las que se somete dicho sector”. “Además”, -añade- “aunque dicha restricción no existiera, si no se dota a los entes y sociedades de las normas propias específicas de rango suficiente, no podrá tampoco exigirse responsabilidad contable por la imposibilidad objetiva de vulnerar normas inexistentes”.

No entiende lo mismo Mariano SOLA FERNÁNDEZ, para quien “la formulación del concepto de responsabilidad contable en el precepto transcrito era de tal amplitud, que si se admitiera en toda su extensión se estaría determinando la responsabilidad civil frente a las Administraciones públicas…; intención que evidentemente no se tenía, ya que dicha interpretación pondría en duda el respeto al principio de exclusividad jurisdiccional y produciría la ineficacia práctica de los medios utilizados para actuarla”. En el mismo sentido, Javier MEDINA GUIJARRO cree que la Ley Orgánica formuló el concepto de responsabilidad contable con una “exagerada amplitud”, hasta tal punto “reprobable” que una interpretación acorde únicamente con su literalidad o gramaticalidad nos llevaría a afirmar que “más que regularse la responsabilidad de los cuentadantes de fondos públicos, su objeto sería la responsabilidad civil frente a las Administraciones Públicas”, lo que “supondría una invasión ilegítima en la esfera de competencias reservadas a otros órdenes jurisdiccionales”.

Como fórmula “exagerada en sus términos” es considerada por VERA SANTOS, que “ha sido reconducida a sus cauces normales”.

4. TIPOS DE RESPONSABILIDADES CONTABLES: DIRECTAS Y SUBSIDIARIAS

A) Disposiciones generales

La responsabilidad podrá ser directa o subsidiaria.

La responsabilidad directa será siempre solidaria y comprenderá todos los perjuicios causados.

Respecto a los responsables subsidiarios, la cuantía de su responsabilidad se limitará a los perjuicios que sean consecuencia de sus actos y podrá moderarse en forma prudencial y equitativa.

Las responsabilidades, tanto directas como subsidiarias se transmiten a los causahabientes de los responsables por la aceptación expresa o tácita de la herencia, pero sólo en la cuantía a que ascienda el importe líquido de la misma.

B) Responsables directos

De acuerdo con el art. 42 de la Ley Orgánica 2/1982, serán responsables directos quienes hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar o cooperado en la comisión de los hechos o participado con posterioridad para ocultarlos o impedir su persecución.

La obligación de rendir cuentas, cuando se incumple o cuando existe discrepancia por graves defectos en la presentación o por no solventar los reparos, se convierte en una responsabilidad contable.

C) Medidas a adoptar en caso de incumplimiento de la responsabilidad contable

Si el requerimiento no fuere atendido en el improrrogable plazo señalado al efecto, el Tribunal de Cuentas podrá aplicar las medidas siguientes:

         a) La formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, siempre que existieran los elementos suficientes para realizarlo sin su cooperación.

         b) La imposición de multas coercitivas en la cuantía que legalmente se establezcan.

         c) La propuesta a quien corresponda para la suspensión, la destitución, el cese o la separación del servicio de la autoridad, funcionario o persona responsable.

El Tribunal de Cuentas, en su caso, pasará el tanto de culpa al Fiscal General del Estado por el delito de desobediencia.

D) La obediencia debida y la exención de responsabilidad

Quienes actuaren en virtud de obediencia debida quedarán exentos de responsabilidad (art. 39 LOTCu).

Para ello es preciso que hubieren advertido por escrito la imprudencia o ilegalidad de la correspondiente orden con las razones en que se funden.

Tampoco se exigirá responsabilidad cuando el retraso en la rendición, justificación o examen de las cuentas y en la solvencia de los reparos sea debido al incumplimiento por otros de sus obligaciones específicas, siempre que el responsable así lo haya hecho constar por escrito.

No habrá lugar a la exigencia de responsabilidad subsidiaria cuando se pruebe que el presunto responsable no pudo cumplir las obligaciones, cuya omisión es causa de aquélla, con los medios personales y materiales que tuviere a su disposición en el momento de producirse los hechos (art. 40 LOTCu).

Cuando no existiere imposibilidad material para el cumplimiento de tales obligaciones, pero el esfuerzo que hubiera de exigirse al funcionario para ello resultara desproporcionado por el correspondiente a la naturaleza de su cargo, podrá atenuarse la responsabilidad conforme a lo dispuesto en el art. 38 de esta Ley.

5.  LA RESPONSABILIDAD CONTABLE ES UNA ESPECIE DE RESPONSABILIDAD CIVIL, NO DE LA PENAL

El art. 1902 del Código Civil establece que el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado.

El Auto del Tribunal Constitucional 371/1993, de 16 de diciembre, afirma en su FJ 1.º que la responsabilidad contable “es una especie de la responsabilidad civil, no de la penal. Así se desprende inequívocamente de la legislación en vigor y en este sentido la entiende el Tribunal de Cuentas”.

“El contenido privativo de esta variante de responsabilidad, en la que pueden incurrir quienes tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, consiste, estrictamente, en la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados [arts. 2, b) y 38.1 LOTCu]. Por consiguiente, siendo constitucionalmente irreprochable la previsión legal de que una responsabilidad de esta naturaleza -no penal, sino civil- se transmita a los causahabientes de los responsables en la cuantía a que asciende el importe líquido de la herencia, previa aceptación, que es libre (art. 988 del Código Civil), de la misma, ningún reproche ha de merecer tampoco el que, producida ope legis aquella transmisión a consecuencia de la aceptación voluntaria mencionada, la declaración de responsabilidad tenga lugar, en su caso, con posterioridad a la muerte del causante”.

J. M. BLANQUE AVILÉS define la responsabilidad contable como “una especie cualificada de responsabilidad civil en que incurren quienes, ostentando la condición de cuentadantes, causan con dolo o culpa grave, un menoscabo de los caudales o efectos públicos, precisamente con ocasión de su manejo (de las cuentas) y con infracción de las obligaciones impuestas en leyes contables”.

Se diferencia así el género (la responsabilidad civil frente a la Administración u obligación de reparar el daño causado al Tesoro por acción u omisión contraria a la Ley), de la especie (obligación del cuentadante de reparar el daño al Tesoro causado con dolo o culpa grave, por acción u omisión contraria a la Ley contable y con ocasión de las cuentas). Ello explica la posibilidad de que, una vez declarada la incompetencia del Tribunal de Cuentas por no existir responsabilidad contable, quepa iniciarse la vía establecida en el art. 42 de la Ley de Procedimiento para la exigencia de responsabilidad civil frente a la Administración.

6. LA RESPONSABILIDAD CONTABLE EN LA JURISPRUDENCIA

El Auto de la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas de 11 de enero de 1986, centra en sus justos términos tanto la «responsabilidad contable» como la «Jurisdicción contable«. En la «responsabilidad contable» concurren una serie de aspectos o elementos que se resumen en el Auto:

– subjetivo: el sujeto ha de tener la condición de cuentadante.

– culpabilidad: la acción u omisión ha de deberse a dolo o culpa grave.

– objetivo: debe acreditarse la existencia de un daño, perjuicio o menoscabo de los caudales o efectos públicos.

– real: el daño ha de haberse producido precisamente con ocasión del manejo de caudales o efectos públicos, de las cuentas.

– causalidad: el daño ha de ser consecuencia de la acción u omisión.

– legal: la acción y omisión ha de constituir infracción de las leyes contables.

– procesal: su enjuiciamiento se atribuye a un nuevo orden jurisdiccional, la «Jurisdicción contable«.

 

 III. NATURALEZA, EXTENSIÓN Y LÍMITES DE LA «JURISDICCIÓN CONTABLE»

1. LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Y  EL PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL

El art. 117 de la Constitución proclama la unidad y exclusividad en el ejercicio de la función jurisdiccional:

Art. 117.1. “La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y  Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley”….

3. “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las Leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan”.

5. “El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento delos Tribunales. La ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución”.

El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), en su Informe de 26 de enero de 1986 recuerda que la Constitución consagra como fundamental el principio de la unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE), con las únicas excepciones la jurisdicción militar y el Tribunal Constitucional, admite que el art. 136.2 CE deja a salvo la jurisdicción propia del Tribunal de Cuentas, lo que ha generado, subraya, una “conocida polémica”, en la que el Consejo dice no querer entrar.

Sentado lo anterior, pone de manifiesto “cierta preocupación por el tratamiento y desarrollo que hace (el Anteproyecto de la Ley 7/1988) de la función de enjuiciamiento” y dictamina una crítica radical del mismo que encierra una “contradicción subyacente en todo el planteamiento de la Ley, que choca, al pretender jurisdiccionalizar el enjuiciamiento contable, con su carácter de apéndice de la función de fiscalización que es la definidora del Tribunal de Cuentas y con su naturaleza objetivamente administrativa”.

El CGPJ parte de que la Ley de Funcionamiento no puede desbordar el marco de legalidad fijado por la Ley Orgánica 2/1982 y, como se suscita esa duda, se considera en el deber de llamar la atención acerca de tan importante extremo, porque “el principio de unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE), aún no siendo absoluto, tiene carácter general, lo que ha de tenerse en cuenta en la interpretación y aplicación del mismo y de las correspondientes excepciones o atenuaciones que pueda experimentar”.

Critica la “innecesaria acumulación de normas que son mera reiteración de otras de carácter general ya contenidas en las leyes procesales subsidiariamente aplicables o en la propia Ley Orgánica del Poder Judicial”, con ocho puntos destacando los relativos a la regulación del procedimiento del llamado “juicio de cuentas” y al «procedimiento de reintegro por alcance«. Critica asimismo la regulación de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones del Tribunal de Cuentas.

2. JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: 

EXCLUSIVIDAD DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN LA JURISDICCIÓN CONTABLE

 A) STC núm. 187/1988 (Pleno), de 17 octubre

Aunque se ocupa de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas y de un órgano de control externo (OCEX), en concreto, la Sindicatura de Cuentas de Cataluña, en las Entidades locales, “claramente diferenciada de la función jurisdiccional”, establece unas precisiones también sobre esta última.

Afirma que el enjuiciamiento contable aparece configurado como una actividad de naturaleza jurisdiccional. La Ley Orgánica, utilizando la expresión contenida en el art. 136.2 CE, califica al enjuiciamiento contable de “jurisdicción propia” del Tribunal de Cuentas (art. 15.1), atribuyéndole las notas de “necesaria e improrrogable, exclusiva y plena” (art. 17.1), al mismo tiempo que garantiza la independencia e inamovilidad de sus miembros disponiendo, en concordancia también con lo establecido en el apartado tercero del mencionado precepto constitucional, que «estarán sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidad y prohibiciones fijadas para los Jueces en la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 33.1)”.

Y añade:

“La distinta naturaleza de ambas funciones explica que, mientras la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas califica a éste como supremo órgano fiscalizador (art. 1.1), en cambio lo considere, en cuanto a su función de enjuiciamiento contable, único en su orden, abarcando su jurisdicción -que tiene el carácter de exclusiva y plena- todo el territorio nacional (art. 1.2). Y, si bien en dicha Ley se parte de la existencia de órganos fiscalizadores de cuentas que pueden establecer los Estatutos de las Comunidades Autónomas, no ocurre lo mismo con los órganos de enjuiciamiento contable.

Por ello, aun cuando se prevé que las Comunidades Autónomas puedan realizar su propia función fiscalizadora, no existe esta previsión respecto a la actividad jurisdiccional, limitándose el art. 26.3 de la Ley a disponer que «en las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos hayan establecido órganos propios de fiscalización, el Tribunal podrá delegar en éstos la instrucción de los procedimientos jurisdiccionales para el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos”.

De lo que el Alto Tribunal deduce que:

“No cabe, pues, contra lo que sostiene el Abogado de la Generalidad fundamentar la asunción de la función de enjuiciamiento contable por parte de la Sindicatura de Cuentas ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica del Tribunal”.

Como segundo paso en la argumentación revisa las previsiones normativas catalanas al respecto, y el Alto Tribunal afirma:

“tampoco existe en el Estatuto de Autonomía catalán una atribución concreta a la Sindicatura de Cuentas de la función de enjuiciamiento contable ni, a diferencia de lo que ocurre en algún precepto estatutario (art. 18 de la LORAFNA), se prevé en él participación alguna del órgano autonómico en la realización de tal función propia del Tribunal de Cuentas”.

Partiendo de las consideraciones anteriores enjuicia la constitucionalidad del impugnado art. 2.2 de la Ley 6/1984, del Parlamento de Cataluña.

Concluye con una afirmación que, a mi juicio, es muy relevante y, sin embargo no se suele tener en cuenta.

Dice el Tribunal Constitucional que:

“Si la Ley del Parlamento de Cataluña 6/1984, sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado en el impugnado art. 2.2, no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado, por su remisión al art. 1 de la misma Ley, en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

De ello se deduce que si la Ley del Parlamento de Cataluña hubiese contenido la referencia al enjuiciamiento contable no existiría obstáculo alguno para reconocérsela.

Como no contiene tal previsión no se le reconoce.

Obsérvese que del texto literal se puede perfectamente desprender que si hubiera una previsión legal sobre el enjuiciamiento contable en ésta (u otra, añado) Comunidad Autónoma, “no existiría quizás obstáculo alguno para que éste (el precepto) pudiera ser interpretado en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Pero existen otros preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 6/1984 que, afirma el Alto Tribunal, “hacen difícil atribuir a su art. 2.2 ese sentido, que sería conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas”.

B) STC 18/1991 (Pleno), de 31 enero

El Tribunal declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del inciso, “instruirá el oportuno procedimiento jurisdiccional” del art. 5.1 de la Ley del Consejo de Cuentas de Galicia, y desestima el recurso en todo lo demás.

En su FJ 2.º subraya que lo que aquí se cuestiona es similar a lo tratado en la STC 187/1988, relativa a la Sindicatura de Cuentas de Cataluña y recuerda la “doctrina sentada por este Tribunal en esa Sentencia en relación con la distribución de competencias relativas a las funciones de fiscalización y enjuiciamiento contable entre el Tribunal de Cuentas y los correspondientes autonómicos”.

Esta afirmación no se ve respaldada por lo que dice a continuación, como se verá después.

Recuerda que la cuestión relativa al reparto de competencias en lo que se refiere a fiscalización y enjuiciamiento contable ha de ser analizada a partir de las normas que integran el bloque de constitucionalidad, que en esta materia comprende el art. 136 de la Constitución y la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas, así como las disposiciones estatutarias por las que se creen los correspondientes órganos autonómicos (en este caso, el art. 53.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia”.

A continuación señala que por lo que se refiere a la normativa estatal, la Ley Orgánica atribuye al Tribunal de Cuentas dos funciones:

a) La función fiscalizadora externa de la actividad económico-financiera del sector público.

b) La función de enjuiciamiento contable, configurada como una actividad de naturaleza jurisdiccional, consistente en aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando, en consecuencia, si existe o no responsabilidad del funcionario, absolviéndole o condenándole, y, en esta última hipótesis ejecutando coactivamente su decisión.

Y concluye:

“La distinta naturaleza de ambas funciones explica que, mientras la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas califica a éste como supremo órgano fiscalizador (art. 1.1), en cambio lo considera, en cuanto a su función de enjuiciamiento contable, único en su orden, abarcando su jurisdicción -que tiene el carácter de exclusiva y plena- todo el territorio nacional (art. 1.2)”.

De ahí, da un paso más al afirmar:

“Y si bien en dicha Ley se parte de la existencia de órganos fiscalizadores de cuentas que pueden establecer los Estatutos de las Comunidades Autónomas, no existe esta previsión en cuanto a la actividad jurisdiccional, si bien el Tribunal podrá delegar en órganos autonómicos fiscalizadores la instrucción de procedimientos jurisdiccionales (art. 26.3 de la Ley)”.

De lo que concluye:

”El Tribunal de Cuentas es supremo, pero no único, cuando fiscaliza, y único, pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable”.

C) Valoración crítica de las STC 187/1988 y STC 18/1991 (Pleno), de 31 enero

No está claro que la doctrina sentada en la primera Sentencia se reproduzca en la segunda, como se afirma en ésta. Y no lo está porque, sencillamente, se ha olvidado reproducir que existe la posibilidad que en la regulación autonómica se prevea la función jurisdiccional, tal y como recoge literalmente la STC 187/1988, que antes señalábamos y reproducimos aquí:

“Si la Ley del Parlamento (en la STC 187/1988, el de Cataluña) sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado (en el impugnado art. 2.2), no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado (por su remisión al art. 1 de la misma Ley), en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Es decir, de existir una previsión autonómica de nivel estatutario acerca del enjuiciamiento contable, puede ser interpretado plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas.

Lo que obliga a un análisis en cada Comunidad Autónoma, por lo que la afirmación final de la STC 18/1991…:

”El Tribunal de Cuentas es supremo, pero no único, cuando fiscaliza, y único, pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable”.

Contradice lo afirmado en la STC 187/1988.

La frase transcrita (…supremo pero no único…, único pero no supremo…) es sin duda original, pero encierra un contenido que no comparto.

De la STC 187/1988, el Tribunal Constitucional (que rechaza la posibilidad de la jurisdicción contable para la Sindicatura de Cuentas de Cataluña basándose en la no existencia de previsión en la legislación estatutaria autonómica catalana) se deduce que admitiría la función jurisdiccional si en la normativa autonómica se previera, pero con la conclusión introducida en la STC 18/1991 (que cambia el argumento y se basa ahora en la no existencia de previsión en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas), parece querer cerrar la puerta a la posibilidad de que los órganos de control externo puedan disponer de la función jurisdiccional.

Por ello discrepo de esa interpretación.

Además, la expresión “único en su orden”, no figura en la Constitución, que se limita a proclamar su “propia jurisdicción”, lo que no quiere decir “exclusiva”.

Declarar la exclusividad en su sentido absoluto, es decir, que no pueda detectar la función jurisdiccional ningún otro órgano de control externo es, cuando menos, aconstitucional.

La expresión “único en su orden” sólo aparece en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, no en la Constitución. Sabemos que una Ley Orgánica no atribuye competencias, por lo que puede, compatibilizarse el ser “único en su orden” que determina la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas con otros órganos jurisdiccionales previstos eventualmente en alguna Comunidad Autónoma por Ley, con tal de que no se sitúen en el mismo “orden” que el Tribunal de Cuentas.

Por ello cabe la posibilidad de que los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas puedan disponer de funciones jurisdiccionales, de orden distinto al Tribunal de Cuentas.

La posibilidad de que existan otros órganos con función jurisdiccional es perfectamente compatible con lo que se dispone en la Constitución. Así, el Nuevo Estatuto de Catalunya, ha abierto una posibilidad al acuerdo bilateral para que, desde Catalunya, se pueda participar en la Jurisdicción contable.

D) La STC 215/2000 (Sala Segunda), de 18 de septiembre

El Tribunal Constitucional declara que no se vulnera el derecho de acceso a la jurisdicción del recurrente ni que el legislador no hubiera previsto remedio procesal adecuado frente a resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable.

Entre otras cuestiones, se dilucida  la naturaleza jurisdiccional del Tribunal de Cuentas cuestionada por el recurrente.

A este respecto, el Tribunal Constitucional, en su FJ 6.º subraya la constitucionalidad de la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas. Afirma que “ni la imagen de la institución que tuvo ante sí el constituyente ni los antecedentes inmediatos del precepto constitucional ni la interpretación sistemática del término “jurisdicción” en la Constitución permiten acoger la tesis del recurrente de amparo”.

“Ha de entenderse, pues, que con la expresa mención a la “jurisdicción” del Tribunal de Cuentas en el art. 136.2 CE, el constituyente ha querido que dicha institución, cuando actúe en el ejercicio de su tradicional función jurisdiccional de enjuiciamiento contable, lo que supone la exigencia de una especie de responsabilidad civil (ATC 371/1993, de 16 de diciembre), quede sometida a las garantías que la Constitución anuda a todo proceso (art 24 CE y otros preceptos constitucionales, entre ellos la independencia e inamovilidad de quienes ejercen la función jurisdiccional, como establece el art. 136.3 CE) respecto a los miembros del órgano aquí considerado. De suerte que el ejercicio de la función jurisdiccional de enjuiciamiento por el Tribunal de Cuentas no es en sí mismo contrario al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), pues es la propia Constitución la que permite la atribución de funciones jurisdiccionales a dicho órgano”.

En el FJ 7.º reitera la doctrina sentada sobre la actividad de enjuiciamiento contable que lleva a cabo el Tribunal de Cuentas, en las STC 187/1988, de 17 de octubre, y 18/1991, de 31 de enero. Doctrina que fue aplicada en el ATC 312/1996 (Sala Primera, Sección 2.ª, de 29 de octubre), en un caso en relación directa con el supuesto de la Sentencia que se analiza ahora.

A partir de ahí, extracta la doctrina de la STC 187/1988, sin hacer la más mínima referencia al párrafo varias veces reiterado (que, a mi juicio, es fundamental) en el que el Alto Tribunal afirma:

“Si la Ley del Parlamento (en la STC 187/1988, el de Cataluña) sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado (en el impugnado art. 2.2), no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado (por su remisión al art. 1 de la misma Ley), en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Si se toma en consideración este párrafo, lo reitero, la conclusión es muy diferente a la que se puede deducir de la frase de la STC 18/1991, repetida varias veces también.

A continuación, afirma que dicha doctrina “fue reiterada en el FJ 2.º de la STC 18/1991” y señala que en esta última expresamente se señala que “de la distinta naturaleza de las funciones fiscalizadora y de enjuiciamiento contable y de la correlativa diferencia de regulación legal de cada una de ellas, cabe concluir que el Tribunal de Cuentas es supremo pero no único cuando fiscaliza, pues la propia LOTCu presupone la existencia de órganos autonómicos de control externo, y único pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable, al atribuirse a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo la competencia para el conocimiento de los recursos de casación y revisión contra sus resoluciones”.

En síntesis, la STC 215/2000 (Sala Segunda), de 18 de septiembre, lo único que hace es sintetizar las dos Sentencias principales, pero no incorpora ninguna decisión específica sobre la cuestión que se está analizando en este apartado.

3. EL CASO PECULIAR DEL PAÍS VASCO: EL ART. 30 DE LA LEY 27/1983, DE 25 DE NOVIEMBRE (LTH)

A) El régimen foral y la Disposición adicional primera de la Constitución

La Comunidad Autónoma del País Vasco, además de Navarra, presenta la especificidad de su régimen foral -los derechos históricos de los Territorios Forales, no del Órgano Común- que la Constitución ampara y respeta y cuya actualización general se lleva a cabo en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con la Disposición adicional primera CE.

En el caso del País Vasco, el Estatuto recoge la peculiaridad de la permanencia de los Territorios Históricos, que conservan y organizan sus propias instituciones forales (art. 24.2), determina que “lo dispuesto en el presente Estatuto no supondrá alteración de la naturaleza del régimen foral específico o de las competencias de los regímenes privativos de cada Territorio Histórico” (art. 37.2) y subraya que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico (art. 44.1) dedicando un largo apartado 2.º a establecer los principios y bases de dicho Concierto.

Precisamente debido a la especificidad foral, el Estatuto se complementa con la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH) y con la Ley del Concierto Económico, en base a la Disposición adicional primera de la Constitución, por lo que forman parte del bloque de constitucionalidad de la autonomía vasca, leyes vertebradoras de los poderes económico-financieros, de la Hacienda General del País Vasco y las Haciendas Forales de los Territorios Históricos, así como de su control y fiscalización.

B) El Concierto Económico

La Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprobó el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, en su art. 2.2 decía textualmente:

“La exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y recaudación de los tributos que integran el Sistema Tributario de los Territorios Históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales”.

La Ley de 1981 ha sido posteriormente actualizada. Por lo que se refiere a las relaciones financieras, se establecen como principios (art. 48. Primero): la autonomía fiscal y financiera de las instituciones del País Vasco para el desarrollo y ejecución de sus competencias; la solidaridad y la coordinación y colaboración con el Estado en materia de estabilidad presupuestaria, así como la contribución del País Vasco a las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma (sistema del cupo), mientras que, en relación con las Entidades locales:

“Las facultades de tutela financiera que, en cada momento, desempeñe el Estado en materia de Entidades locales, corresponderán a las Instituciones competentes del País Vasco, sin que ello pueda significar en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades locales vascas inferior al que tengan las de régimen común” (art. 48.quinto).

Es decir, la tutela financiera de las Entidades locales queda en manos exclusivas de las instituciones competentes del País Vasco con la única condición de que su autonomía no tenga un nivel inferior al de las de régimen común.

C) La Ley de Territorios Históricos (LTH)

La Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH), delimita las competencias entre las Instituciones Comunes del País Vasco (Parlamento y Gobierno vascos) y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (Juntas Generales y Diputaciones Forales).

Se parte de un complejo sistema institucional en el que son las Instituciones Forales las titulares de las competencias históricas, mientras que en la Comunidad Autónoma del País Vasco, al mismo tiempo, surgen Instituciones Comunes de vertebración, el Parlamento Vasco y el Gobierno Vasco.

Consecuencia también de la gran capacidad histórica de las Diputaciones como gestoras de poderes públicos forales, el Parlamento Vasco se compone de un mismo número de representantes de cada uno de los Territorios Históricos, sistema de representación de tipo confederal, más propio de segundas Cámaras o Senados de los pueblos, lo que obliga a mantener un equilibrio con el importante poder público que continúan manteniendo las Diputaciones Forales.

La LTH atribuye la competencia residual a las Instituciones Comunes, de manera que a ellas corresponde la legislación y ejecución de todas aquellas materias que, incumbiendo a la Comunidad Autónoma, no se atribuyan específicamente a los Órganos Forales (art. 6.1); fija las competencias exclusivas de dichos  Órganos, con detalle minucioso de las potestades atribuidas (arts. 7 y 8), otras que podrán realizar (art. 9) y otras que podrán recibir por delegación de las Instituciones Comunes (arts. 11 a 13); dedica el título II a regular el modelo específico, reiterando que los Territorios históricos gozarán de autonomía financiera y presupuestaria para el ejercicio de sus competencias, en el ejercicio de la potestad normativa reconocida en el Concierto Económico (art. 14) y se crean dos Instituciones específicas del modelo, que conectan y armonizan las especialidades de las Haciendas Forales y la Hacienda General del País Vasco: el Consejo Vasco de Finanzas y el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

D) El Consejo Vasco de Finanzas Públicas

El Consejo Vasco de Finanzas Públicas, integrado por seis miembros, uno por cada una de las Diputaciones Forales y tres del Gobierno Vasco, determina la distribución de los recursos entre las Instituciones, las aportaciones que deban efectuar las Diputaciones (titulares de la potestad tributaria, recuérdese) a los gastos presupuestarios de la Comunidad Autónoma, bien mediante acuerdo por mayoría o, de no lograrlo, por votación de totalidad, sin enmiendas, en el Parlamento Vasco (arts. 14 a 29).

E) Previsión para la creación del «supremo órgano fiscalizador del sector público vasco», con funciones jurisdiccionales y fiscalizadoras: art. 30 de la LTH

         La otra institución específica como consecuencia del régimen foral privativo es el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (Herri-Kontuen Euskal Epaitegia), que se configura como el “supremo órgano fiscalizador de las actividades económico-financieras del sector público vasco. El Tribunal depende directamente del Parlamento Vasco y ejercerá sus funciones por delegación de éste, con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma” (art. 30.1 LTH).

Pero el texto legal va aún más lejos. En efecto, en el art. 30.4, relativo a la exigencia de colaboración a entidades, además de la función fiscalizadora, se cita, textualmente “las (funciones) que le correspondan en el ámbito jurisdiccional”.

Función jurisdiccional que se fija de manera precisa en el apartado 6:

«Es función propia del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable”.

Previsión que reitera y ratifica en el apartado 9, cuando se remite a una Ley del Parlamento vasco para la creación y regulación de la composición, organización y funciones del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, así como “las garantías y procedimiento de sus funciones fiscalizadora y jurisdiccional, incluyendo, en este sentido, la regulación de la acción pública para la exigencia de la responsabilidad contable”.

El art. 30 se completa con disposiciones en relación con la independencia e inamovilidad de los miembros del Tribunal (art. 30.2), el informe anual a remitir al Parlamento Vasco y a las correspondientes Juntas Generales (art. 30.5), su propio presupuesto que deberá figurar en sección independiente (art. 30.7) y la accesibilidad de las cuentas examinadas (art. 30.8).

Como se ve, el conjunto normativo en nada difiere de lo que la Constitución y la Ley Orgánica reserva para el Tribunal de Cuentas del Estado.

Es incluso más claro y contundente, no deja la mínima duda, en lo referente a la función jurisdiccional de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, que atribuye sin ambages ni cortapisas al Tribunal Vasco de Cuentas.

La especificidad del Tribunal Vasco de Cuentas es indiscutible e indiscutida. De ello me volveré a ocupar al referir las previsiones legales del resto de Comunidades Autónomas. Baste ahora subrayar algunas diferencias sustanciales.

En primer lugar, el nombre, “Tribunal”, idéntico al texto constitucional del art. 136 CE, denominación asignada al Tribunal de Cuentas del Estado, lo que da una idea de la función jurisdiccional que se le quería atribuir; el resto de órganos de control externo son Cámaras, Consejos, Audiencia o Sindicaturas.

Al mismo tiempo, el Tribunal Vasco de Cuentas se define como “supremo órgano fiscalizador”, también igual a lo que la Constitución dispone para el Tribunal estatal de Cuentas, es decir, que de acuerdo con la Ley 27/1983, el Tribunal Vasco de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco, calificación que contradice el art. 136 CE, que otorga el carácter de supremo al Tribunal de Cuentas del Estado para todo el sector público, incluido el vasco, de acuerdo con la opinión más generalizada tanto por la doctrina como por parte del Tribunal Constitucional (por todas, STC 187/1988 (Pleno), de 17 de octubre, que luego se analizará en profundidad).

Por otra parte, en la normativa vasca se incluye la expresión “con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma”, idéntica previsión a la del Tribunal del Estado (sólo que, obviamente, con ámbitos territoriales distintos).

Nada de ello aparece en ninguno de los demás órganos de control externo de las Comunidades Autónomas.

Esta Ley, que es básica para la institucionalización del régimen foral del País Vasco -amparado y respetado por la Constitución y por el Estatuto de Autonomía-, que determina que el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco y dispone tanto de funciones de fiscalización como de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, se aprueba el 27 de noviembre de 1983. La fecha tiene trascendencia porque es posterior a la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas.

La Constitución, en sus arts. 136 y 153.d) CE, otorga al Tribunal de Cuentas del Estado la condición de “supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público” y la competencia para ejercer el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas en materia económica y presupuestaria respectivamente, lo que se compadece poco con la condición del Tribunal Vasco de Cuentas de “supremo órgano fiscalizador” del sector público vasco.

F) Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Territorios Históricos (LTH): el art. 30 ni se recurre ni se declara inconstitucional

Tras su aprobación, 55 Senadores interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 6, párrafo 1.º; art. 14 pfo. 3.º; arts. 20, 21, 22, 24, 28, 29 y Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley, por infracción a la Disposición adicional primera de la Constitución y a la Disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

La STC 76/1988 (Pleno), de 26 de abril, desestimó en todos sus puntos las pretensiones de los recurrentes, considerando por tanto plenamente constitucional.

La Sentencia es paradigmática en la creación de doctrina constitucional acerca del autogobierno territorial en un régimen foral, la actualización de los derechos históricos, las relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales y la distribución de recursos entre las Haciendas Forales y la Hacienda General vasca.

Pero lo que aquí interesa destacar es el hecho de que nada se dijera en relación con el art. 30 de la Ley de Territorios Históricos. Ello puede deberse a la plena conciencia de su constitucionalidad al amparo del régimen peculiar específico en la materia del País Vasco o a determinadas omisiones.

Omisión o descuido por parte del Gobierno del Estado, que no recurrió la Ley, e inadvertencia, quizás, por parte del Tribunal Constitucional, que pudo no reparar que el órgano de la autonomía foral vasca, “Tribunal Vasco de Cuentas Públicas”, se regula en el art. 30 de dicha Ley, con las características que se han destacado.

Tampoco fue objeto de recurso por parte de los recurrentes.

La falta de impugnación resulta más chocante porque ya estaba aprobada la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas y, por las fechas en que se recurrió, el Gobierno del Estado impugnaba la Ley catalana de la Sindicatura de Cuentas.

Frente a quien pudiera argumentar que el Pleno del Tribunal Constitucional se limitó a revisar la constitucionalidad de los artículos recurridos por los 55 Senadores, se puede aportar un dato más: el Pleno del Tribunal Constitucional falló el 26 de abril de 1988 sobre la Ley vasca, que incluye su artículo 30.

Seis meses más tarde, el 17 de octubre, el mismo Pleno, con idéntica composición de Magistrados, falló en contra de la función jurisdiccional que pretendía establecer el Parlamento de Cataluña para su Sindicatura de Cuentas.

Resulta dificultoso suponer que el Tribunal Constitucional (al que se le había planteado recurso de inconstitucionalidad de 8 artículos sustanciales de una Ley que contiene 30 artículos) no observara algún tipo de conexión de los artículos recurridos con el muy relevante artículo 30, cuando era uno de los que, prima facie, podían presentar dudas de inconstitucionalidad, como mínimo en cuanto a la plena función jurisdiccional que se atribuye al Tribunal Vasco de Cuentas. ¿Olvido involuntario?.

También llama la atención que el Gobierno del Estado no impugnase el art. 30 de la Ley 27/1983, cuando había recurrido artículos de la Ley de Cataluña, con una configuración de su Sindicatura de Cuentas con pretensiones jurisdiccionales más modestas.

Hoy resulta una simple conjetura adivinar lo que hubiese argumentado el Tribunal Constitucional al analizar el art. 30 de la Ley 27/1983 del Parlamento Vasco, pero los datos son éstos: ni el Gobierno del Estado recurrió, ni el Tribunal Constitucional consideró oportuno ampliar la revisión de los artículos de la Ley vasca 27/1983 sujetos a posibles inconstitucionales.

¿Se debe concluir que, tanto para los recurrentes como, lo que es más relevante, a juicio del Tribunal Constitucional, no existe ninguna tacha de inconstitucionalidad en el artículo 30 de la Ley vasca 27/1983?.

Si nos guiamos por la STC 187/1988, habría que aplicarle, a mi juicio, la afirmación del Alto Tribunal en la que se dice literalmente:

“Si la Ley (6/1984 del Parlamento de Cataluña, en la STC 187/1988) sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado (en el impugnado art. 2.2), no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado (por su remisión al art. 1 de la misma Ley), en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Y concluye con la constitucionalidad de la función jurisdiccional en el País Vasco.

Sin embargo, y como se ha visto en el capítulo correspondiente, la actual Ley vasca del Tribunal de Cuentas prescinde por completo de la función jurisdiccional y lo reduce a una competencia meramente auxiliar, a la facultad (“podrá”) de instruir procedimientos jurisdiccionales encaminados al enjuiciamiento de las responsabilidades contables por delegación del Tribunal de Cuentas (art. 3.1 de la Ley 1/1988, de 5 de febrero).

¿Cuál es el motivo por el que en su día, en 1988, desde el propio Parlamento Vasco, se renuncia a la función jurisdiccional contable, cuando se prevé en el art. 30 de la  Ley 27/1983 (LTH) ?

(asimismo, ver comentario anterior y el libro, «El control de las cuentas públicas«)

Read Full Post »