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Archive for the ‘Revista Española de Control Externo’ Category

  He aquí algunas de las razones por las que se debe controlar las cuentas públicas por parte de organismos independientes de la Administración pública:

La modernización y armonización de la contabilidad pública, objetivo prioritario

La modernización de la contabilidad pública, como parte prioritaria de la modernización de la Administración pública, debe evolucionar, con urgencia, desde una contabilidad meramente presupuestaria (orientada al control de legalidad y a la rendición de cuentas), hacia el establecimiento de un sistema contable más informativo, comparable y útil para la toma de decisiones de los usuarios (electores-ciudadanos, políticos y gestores), esto es, un sistema de contabilidad más útil para la gestión, sujeto, asimismo, a los requerimientos de la construcción europea, la implantación de la moneda única y las necesidades internacionales.

De la contabilidad financiero-presupuestaria a la contabilidad interna o de gestión

Resulta cada vez más acuciante la necesidad de conocer el coste de los servicios públicos prestados. Admitiendo la dificultad de implantar un sistema único de contabilidad interna o de gestión, por la composición del sector público basado en organizaciones complejas, en las que existen poderes y responsabilidades distintas, objetivos y fuentes de financiación diferentes, es evidente que la información suministrada por la contabilidad externa o financiera no cubre todas las necesidades informativas del sector público.

Aunque hayan existido algunas tentativas para la implantación de una contabilidad de costes sin demasiado éxito, los esfuerzos deben continuar en esta línea de trabajo, al objeto de clarificar el empleo de los recursos públicos, determinar el coste de prestación de los servicios, revelar las desviaciones en relación con la ejecución del presupuesto y posibilitar la presentación de datos de alta calidad ante los diversos destinatarios, principalmente los órganos de control externo de las Administraciones públicas y la ciudadanía en general.

La rendición de cuentas, como parte integrante de la función fiscalizadora, es una obligación fundamental del sector público

El sector público, integrado por un conjunto de Administraciones, entidades y organismos, que si bien son heterogéneos, todos ellos dependen, en último término, de un órgano político que establece las directrices de su actuación y ante el que son responsables de la gestión efectuada.

De esta dependencia del poder político, se derivan, al menos tres notas características:

1.ª Sometimiento al régimen presupuestario, que es la manifestación de la voluntad política en materia económica del correspondiente órgano político.

2.ª La gestión de todo el conjunto del sector público se encuentra sometida a los controles de carácter contable, financiero, de eficacia y de legalidad, al objeto de verificar su adecuación a las disposiciones y directrices emanadas de los órganos políticos; y

3.ª Todos los entes del sector público sin excepción, deben rendir cuentas de su gestión a los correspondientes órganos fiscalizadores de cuentas, a los tribunales de cuentas.

Los poderes públicos deben garantizar el cumplimiento, por los cuentadantes, de la obligación de la rendición de cuentas

La obligación de rendir cuentas está presente en las disposiciones normativas a lo largo de la historia de los tribunales de cuentas. La rendición de cuentas, consustancial al Estado de Derecho y al principio de legalidad y exigencia democrática para hacer real y efectiva la participación de todos los ciudadanos en la vida política y económica por medio del control democrático de la gestión pública, debe ser respetada y apoyada por todos los poderes públicos, obligados a promover las condiciones y remover los obstáculos que impidan o dificulten con plenitud el ejercicio de tal participación.

El Ordenamiento Jurídico establece la obligatoriedad del control económico y presupuestario, tanto del Estado como del resto del sector público, autonómico y local, para que sus cuentas sean censuradas por el Tribunal de Cuentas y los órganos autonómicos de control externo.

Para que tal control pueda llevarse a cabo, esto es, para el adecuado ejercicio de la función fiscalizadora, es preciso que el conjunto del sector público, en su calidad de cuentadantes, rindan las cuentas a los diferentes órganos de fiscalización externa que tienen atribuida dicha función, para lo cual el legislador ha puesto en manos de los tribunales de cuentas diversos mecanismos para lograr el suministro de cuantos datos, estados, documentos, antecedentes o informes soliciten, lo que se inicia, en caso de no cumplirse, a partir del requerimiento conminatorio.

Si no fuere atendido, podrán aplicar diversas medidas, como la formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, la imposición de multas coercitivas o la propuesta a quien corresponda para la suspensión, destitución, cese o separación del servicio del cuentadante. Además, en su caso, pasarán el tanto de culpa al Fiscal General del Estado por el delito de desobediencia.

 La actividad fiscalizadora, que incluye la rendición de cuentas, pertenece a un ámbito del Derecho excluido del control jurisdiccional

La función fiscalizadora externa es el conjunto de actuaciones de los tribunales de cuentas (estatal y autonómicos), en el ejercicio de las atribuciones otorgadas por la Ley para comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia, economía y eficacia, en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, contribuyendo a garantizar la adecuada utilización de los fondos públicos y coadyuvando, a través de esta actividad de carácter técnico, a la función de control político que ejercen las Cortes Generales sobre el Gobierno o, en su caso, las asambleas legislativas sobre los gobiernos autonómicos.

En el desempeño de esta actividad, los órganos de control externo no ejercen ninguna clase de jurisdicción, ni tampoco realizan propiamente una función administrativa desde el momento que actúan por exclusivo mandato e interés del respectivo Parlamento, a quien rinden el resultado de su fiscalización, por lo que el ejercicio de la actividad fiscalizadora propiamente dicha, en el que, como paso previo está incluida la rendición de cuentas, no puede ser susceptible de control por ningún orden jurisdiccional, cuya competencia se limita a la actividad interna, doméstica, es decir, a las cuestiones de personal, administración y gestión del patrimonio, garantizándose así la independencia funcional de dichos órganos de fiscalización externa, independencia avalada por la propia Constitución.

 El poder público no sólo está sujeto al principio de legalidad; también debe haber eficiencia, economía y eficacia en la actuación administrativa

El sometimiento de la actuación pública al principio de legalidad y la exigencia de que la Administración sea eficiente, económica y eficaz, tanto en las decisiones respecto de los ingresos como de los gastos públicos, representan las dos caras de la misma moneda, obligaciones ambas reconocidas por la legislación vigente, tanto en el ámbito estatal como en el autonómico y en el local.

De ahí que la actividad fiscalizadora desarrollada con independencia por los tribunales de cuentas debe incluir el control completo de la actuación administrativa, el de legalidad y el de eficiencia, economía y eficacia.

Exigencia democrática del establecimiento de controles al poder público

La necesidad de gestionar lo público de acuerdo con los principios de eficiencia, economía y eficacia no exime de los controles. La eficacia no puede conducir a la arbitrariedad o, lo que es lo mismo, a la ausencia total de fundamentación razonable y objetiva para tomar una decisión en la Administración pública.

En democracia no basta con el origen electivo de los gobernantes, puesto que su legitimidad debe estar presente, no sólo en la elección, sino en el ejercicio del poder público, de lo que se deriva necesariamente la existencia de controles. La esencia de la democracia es la exigencia de controles al ejercicio del poder público.

Diversas ideas asumidas pacíficamente por la doctrina y plenamente integradas en la legislación vigente como el principio de transparencia, el de una buena administración o la rendición de cuentas, que obligan a la Administración y son derechos de los ciudadanos, han consolidado la exigencia democrática de controlar las decisiones públicas, con lo que se pretende, en definitiva, lograr un equilibrio entre la eficiencia y eficacia en la gestión, la equidad y la garantía de los ciudadanos, lo que se materializa en la vocación de la Administración pública de servir a los intereses generales y, en el procedimiento administrativo, garantista.

De la intervención previa al control a posteriori

Como se deriva de los argumentos desarrollados, la función interventora, a priori, consistente en controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables, y que es ejercida por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), las intervenciones de las comunidades autónomas y las intervenciones locales, y por sus interventores delegados, sin dejar de cumplirse con la ley, debe ceder relevancia y prioridad al control a posteriori, y en sus dos dimensiones subjetivas, tanto de control interno, por la propia Administración y sus órganos de intervención, como de control externo, ejercido por las correspondientes Instituciones de control externo.

La independencia orgánica y funcional respecto del poder ejecutivo, principio básico de las entidades de control externo

En su función fiscalizadora, las entidades de control externo, son las siguientes:

– Tribunal de Cuentas Europeo.

– Tribunal de Cuentas de España; y

– Tribunal (País Vasco), Audiencia (Canarias), Cámara de Comptos (Navarra), Cámaras (Andalucía, Madrid), Consejos (Galicia, Castilla y León) y Sindicaturas (Catalunya, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Principado de Asturias e Islas Baleares), de Cuentas.

Actúan por delegación de sus respectivos parlamentos, con quienes les une un vínculo de mera adscripción, y juzgo que sólo pueden desempeñar eficazmente sus funciones si, todas y cada una de ellas, sujetas únicamente a la Ley y al Derecho, cumplen los siguientes requisitos, todos ellos garantizados por disposiciones legales:

– son independientes, orgánica y funcionalmente, de las instituciones controladas;

– disponen de iniciativa fiscalizadora y de la potestad de dirigirse directamente a cualquier órgano administrativo y exigir de todos ellos cuantos datos y antecedentes resulten precisos para el ejercicio de sus funciones;

– sus miembros gozan de la misma independencia e inamovilidad y están sujetos a las mismas causas de incapacidad e incompatibilidad que los jueces, son nombrados por los parlamentos por un período de tiempo independiente de los mandatos parlamentarios, son inamovibles y se hallan protegidos contra influencias exteriores; y

– gozan de independencia financiera.

 Reconocimiento legal expreso de sus pronunciamientos: Declaración de fiabilidad

Los pronunciamientos de los órganos de control externo sobre la fiabilidad de las cuentas públicas y sus evaluaciones sobre las políticas públicas, en general, deben contar con el suficiente reconocimiento legal y quedar sujetos a los principios de publicidad (que lleguen a los destinatarios finales, Parlamento y sociedad) y oportunidad, sin dilaciones indebidas.

Es imprescindible que los respectivos parlamentos, a la vista de los informes de fiscalización de los órganos de control externo, adopten resoluciones, unas veces en forma de mociones, instando al gobierno que proceda a actuar, a exigir el cumplimiento de las recomendaciones y otras iniciando las correspondientes tramitaciones parlamentarias o solicitando de dichos órganos aclaraciones, ampliaciones o nuevas fiscalizaciones.

Relaciones interinstitucionales de cooperación y colaboración

En sus relaciones interinstitucionales, los órganos de control externo deben basarse en la cooperación y colaboración recíprocas, la coordinación de las tareas y la unificación de los criterios técnicos de fiscalización, evitando duplicidades.

Es necesario que las fiscalizaciones de todas las instituciones sean coherentes entre sí, mediante el establecimiento de criterios técnicos, protocolos y procedimientos similares, la normalización del contenido de los informes, así como el intercambio de información previa de los planes anuales de trabajo de cada uno de los diferentes órganos de control. Todo ello de acuerdo con el principio de lealtad institucional, esto es, observando las obligaciones de información mutua, cooperación, asistencia y respeto a las respectivas competencias y ponderando en su ejercicio la totalidad de los intereses públicos implicados.

 La evaluación es un nuevo instrumento de medición y emisión de opinión sobre la creación de valor de los servicios públicos, el cumplimiento de los objetivos de gestión y la eficiencia de la Administración pública

El objetivo de la nueva gestión pública, así lo considero, es la creación de valor para los ciudadanos, mediante la prestación de servicios de calidad, gestionados de manera eficiente, mediante la utilización racional de los recursos públicos escasos y de manera eficaz, cumpliendo los objetivos que se establezcan en la planificación (presupuestación).

La sociedad democrática exige la evaluación de la gestión de las políticas públicas, que requiere, como se expone en el presente libro, además del control presupuestario y contable, que se recoja en las cuentas generales de las diferentes entidades públicas, el desarrollo de nuevos instrumentos de medición de las decisiones y políticas públicas que den información sobre el coste de las actividades y de la eficacia y la eficiencia, así como la puesta en marcha de indicadores de gestión.

En este punto, estimo que lo perentorio es poner en primera línea del debate intelectual el papel insustituible del control externo, que garantiza a las asambleas legislativas, esto es, a los representantes del conjunto de la sociedad (gobierno y oposición), unas herramientas de medición de resultados que, como recalco, además de elaborarse con objetividad, fomenten la transparencia que legitime una democracia de más calidad.

 Se propugna la puesta en marcha de iniciativas del poder legislativo que tiendan a la potenciación de la evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios, como ayuda para la toma de decisiones, útil, por tanto, para el conjunto, tan heterogéneo, de los actores sociales contemporáneos.

Estoy a favor, destacadamente, tanto de la evaluación interna de las políticas públicas o evaluación endoformativa, que informa a los protagonistas del programa para que puedan modificar sus conductas y mejorar la acción, como y, sobre todo, de la evaluación externa o evaluación recapitulativa, destinada a que personas ajenas al programa (los poderes públicos, los representantes políticos y la ciudadanía en general), se formen una opinión global acerca del valor de la acción tomada, lo que implica necesariamente a mi entender el control de la evaluación interna.

Esta evaluación supondría un indudable refuerzo de contrapesos del ejecutivo, mediante la emisión de juicios de valor sobre las políticas públicas, emitidos por un órgano institucional independiente de la Administración, como es el Tribunal de Cuentas y el resto de órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, a fin de enriquecer el debate democrático.

Ejercicio del cargo público en condiciones de igualdad efectiva para el gobierno y la oposición

La transparencia en la gestión pública no debe limitarse a los aspectos informativos y financieros, sino que, como propongo, debe extenderse al ejercicio, en condiciones de igualdad, de los cargos públicos, tanto por parte de los representantes de los ciudadanos que forman parte del gobierno de las instituciones, como de los de la oposición, sin que ello vaya en detrimento de una gestión ágil y eficiente.

Ello implica, entre otras medidas aconsejables, la participación de la oposición en las Mesas de Contratación, en los Tribunales Calificadores para la selección de personal, así como en todo tipo de empresas y órganos públicos en los que se debata y decida cuestiones de índole pública y/o esté presente o representada la Administración pública.

La asunción de esta conclusión lleva aparejada las consiguientes modificaciones legales, de las que resalto, por lo que ello implica de legitimidad en la tramitación y adopción de las mismas, su rango de ley.

Compatibilidad e independencia de los controles internos y externos

Los nuevos tipos de controles señalados deben ser tanto internos como externos, los primeros realizados por la propia Administración, aunque por medio de órganos ajenos a los órganos controlados, y los externos, ejercidos por el Tribunal de Cuentas y demás órganos de fiscalización externa, con métodos propios de control, aplicados asimismo a la evaluación del control interno.

 Implantación gradual, a pesar de las dificultades

Las dificultades técnicas para el diseño y medición del tipo de controles señalados, si bien no deben dejar de tenerse en cuenta, no deben servir de excusa para evitar o demorar la puesta en marcha de los mismos.

Es más, se propone su implantación, con carácter experimental, y en los próximos cuatro años, inicialmente para las entidades locales con población entre veinte mil y cien mil habitantes, y posteriormente para su extensión al resto de entidades locales, autonómicas y estatales.

Importancia central de las entidades fiscalizadoras externas en el sistema

A modo de cláusula de cierre de las conclusiones, propugno que las entidades fiscalizadoras externas desempeñen un papel cada vez más relevante, y reivindico su condición de entes insustituibles en las nuevas formas de fiscalización, tanto en lo que se refiere a la reconocida necesidad de control de la eficiencia, eficacia y economía, como, según he expuesto, en lo que afecte a las auditorías más novedosas y específicas de control de la objetividad y transparencia propuestas en la conclusión decimotercera.

Extraido del libro El control de las cuentas públicas

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I.

Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, de 26 de agosto de 1789

La Declaración  de los derechos del hombre y del ciudadano, de 26 de agosto de 1789, consagra en su artículo 15, el

derecho de la sociedad a pedir cuentas de su gestión a todo agente público

La Administración Pública tiene obligación de rendir cuentas. La sociedad, el derecho a pedirlas. Uno de los principales instrumentos al servicio de la sociedad para hacer efectivo este derecho son los tribunales de cuentas que, de una u otra manera, han estado presentes en el control de la Hacienda Pública.

Aún cuando su origen se remonta a la antigüedad, no es menos cierto que la naturaleza jurídica y fundamentos de tales instituciones diferían de lo que hoy se entiende por un Tribunal de Cuentas. Entre los antecedentes, se pueden citar los debates sobre los excesos de gastos de la Administración que tuvieron lugar en las Cortes de Carrión de 1317, y, más específicamente, el Oficio del Maestre Racional de Valencia o Aragón, los “Oidores” o “Veedores“,  La Cámara de Comptos de Navarra de 1365, o La Contaduría Mayor de Cuentas de 1437 (véase capítulo III de El control de las cuentas públicas).

El constitucionalismo introdujo el cambio fundamental que se produce cuando los Tribunales de Cuentas dejan de ser órganos dependientes del poder ejecutivo. Lo que antes era una fiscalización de la Hacienda Patrimonial, se convierte en una función constitucional, garantía del legislativo frente al ejecutivo.

Se encuentra mencionado en el Estatuto de Bayona de 6 de julio de 1808Constitución de Cádiz de 1812Real Cédula de 10 de noviembre de 1828Constitución de 1837Constitución de 1876Ley de Administración y Contabilidad de 1 de julio de 1911, Real Decreto de 19 de junio de 1924, y en la Constitución de 1931, que en su art. 120 define al Tribunal:

“El Tribunal de Cuentas de la República es el órgano fiscalizador de la gestión económica. Dependerá directamente de las Cortes y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el conocimiento y aprobación final de las cuentas del Estado.

II. 

La Declaración de Lima de 1977

En octubre de 1977 tuvo lugar el IX Congreso de INTOSAI, celebrado en Lima (Perú). En él se aprobó la Declaración  de “Criterios sobre las Normas de Auditoría”, conocida como la Declaración de Lima de 1977, y considerada como la Carta Magna de las entidades fiscalizadoras o tribunales de cuentas. Resumo su contenido:

 1. Control a posteriori

La institución del control es inmanente a la economía financiera pública.

El control se establece para poder analizar las desviaciones en relación con los objetivos, así como las infracciones que puedan existir al cumplimiento de la legalidad.

Las entidades fiscalizadoras son órganos de control externo que realizan controles a posteriori, aún cuando en algunos casos también pueden ejercer un control previo.

  2. Independencia respecto a la entidad fiscalizada

Es la característica fundamental. Las entidades fiscalizadoras sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores.

Independencia funcional y presupuestaria e independencia de los miembros y funcionarios que la componen, materias que deben ser reguladas por la Constitución, para que puedan desempeñar su trabajo adecuadamente.

Especialmente deben gozar de una protección legal suficiente, garantizada por un Tribunal Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control.

3. Relación con Parlamento, Gobierno y Administración

La independencia otorgada a las entidades fiscalizadoras por la Constitución y la Ley, les garantiza un máximo de iniciativa y responsabilidad, aun cuando actúen como órganos del Parlamento y ejerzan el control por encargo de éste. La Constitución debe regular las relaciones entre la Entidad Fiscalizadora y el Parlamento, de acuerdo con las circunstancias y necesidades de cada país.

La actividad del Gobierno, de las autoridades administrativas subordinadas y las demás instituciones dependientes, es objeto de control por parte de la entidad fiscalizadora.

De ello no se deduce ninguna subordinación del Gobierno a la entidad fiscalizadora. En particular, el Gobierno asume la plena y exclusiva responsabilidad de las operaciones realizadas por él y de sus omisiones y no puede remitirse a operaciones de control y dictámenes de la entidad fiscalizadora para su descargo, siempre que no se hayan dictado en forma de resoluciones judiciales ejecutables y firmes. 

4. Facultades de las entidades fiscalizadoras

Incluye las más amplias facultades de investigación y la ejecución de las verificaciones de control.

5. Rendición de informes

Informes anuales, destinados al Parlamento y a los ciudadanos, por lo que la publicidad de sus informes es fundamental.

6. Competencias de control de las entidades fiscalizadoras

Las competencias deben figurar en la Constitución en sus rasgos fundamentales en función de las circunstancias y necesidades de cada país. Las entidades fiscalizadoras deben ejercer también el control de la recaudación de los ingresos fiscales, incluyendo las declaraciones individuales de los contribuyentes.

El control de los ingresos fiscales es, en primer lugar, un control de legalidad y regularidad; sin embargo, las entidades fiscalizadoras tienen que controlar también la rentabilidad de la recaudación de impuestos y el cumplimiento de los presupuestos de ingresos así como, en caso necesario, proponer al legislativo medidas de reforma.

El control de las obras públicas no sólo abarca la regularidad de los pagos, sino también la rentabilidad de la obra y la calidad de su ejecución.

También deben ejercer el control en las empresas sujetas al Derecho privado, pero de titularidad sustancialmente pública (participación mayoritaria o influencia decisiva). Es conveniente que este control se ejerza a posteriori y que abarque también la rentabilidad, utilidad y racionalidad.

Las entidades fiscalizadoras deben disponer, asimismo, de una autorización, lo más amplia posible, para controlar el empleo de las subvenciones realizadas con fondos públicos.

    III.

La Declaración de Lima en la actualidad

El éxito de la Declaración se debe sobre todo al hecho de que, por una parte, abarca una amplia lista de todos los objetivos y temas relacionados con la auditoría de la Administración pública, y que, al mismo tiempo, son notablemente significativos y concisos, lo cual facilita su utilización, mientras que la claridad de su lenguaje garantiza que la atención se centre en los elementos principales.

El propósito esencial de la Declaración de Lima consiste en defender la independencia en la auditoría de la Administración pública: una entidad fiscalizadora que no pueda cumplir esta exigencia no se ajusta a las normas.

Sin embargo, la Declaración no se aplica por el mero hecho de que se logre la independencia, sino que también se requiere que esté sancionada por la legislación. Esto, no obstante, exige que las instituciones funcionen correctamente para que haya una seguridad jurídica, lo cual sólo podrá darse en una democracia que se rija por el imperio de la ley.

La Declaración sirve de modelo para todas las entidades de fiscalización externa.

Attila Chikán, Rector de la Universidad de Ciencias Económicas y Administración Pública de Budapest, afirmaba en 2004 que si bien es cierto que en nuestro mundo de ritmo acelerado, “las opiniones de una organización profesional, rara vez se citan después de más de un cuarto de siglo como fuente de autoridad o punto de referencia, la Declaración de Lima pertenece a estas raras excepciones”.

A su juicio, las características y los principios incluidos en ella resultaron ser de una gran importancia:

1. Proclama la independencia de las entidades y, en concreto:

– declara por qué es necesaria dicha independencia,

– llama la atención hacia la naturaleza de la independencia, y establece sus condiciones (personales y financieras) más importantes, y

– define el contenido de la independencia mediante el esclarecimiento de la relación de la entidad fiscalizadora con las instituciones.

2. Expone las limitaciones existentes en las actividades de las entidades fiscalizadoras y el poder de las decisiones de éstas; es decir, describe las expectativas referentes a las actividades y los resultados de dichas actividades.

3. Proporciona directrices metodológicas detalladas acerca del contenido y los campos de actividad de las entidades fiscalizadoras (implantando los principios de aseguramiento de la calidad, lo cual en 1977, se adelantaba bastante a su tiempo).

4. Establece la posición que ocupan las actividades de las entidades fiscalizadoras en el ámbito internacional (intercambio de experiencias y relaciones con organismos internacionales).

La Declaración se basa en principios y valores generales que perdurarán en el futuro; se expone mediante una redacción lúcida y una estructura clara que da la sensación de resultar incuestionable.

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En el último número de la “Revista Española de Control Externo“, del Tribunal de Cuentas de España (vol. XI, núm. 33, septiembre 2009), Manuel Aznar López hace una crítica bibliográfica de mi libro “El control de las cuentas públicas” (publicado por Thomson-Reuters Civitas, dic. 2009, 756 páginas).

Portada del libro “El control de las cuentas públicas

Tras analizar el contenido, Manuel Aznar López considera que el libro, elaborado con un método predominantemente descriptivo, está desarrollado “con ejemplar rigor” que “tiene la ventaja de proporcionar una información de inestimable utilidad para quienes pretendan adentrarse por las sendas no siempre fáciles de la contabilidad pública y del control de las cuentas públicas“.

A su juicio, “el hecho de que la parte de la obra que está dedicada a dejar noticia de la bibliografía y de la documentación consultada representa nada menos que el 20 por 100 del total del libro“, “denota el esfuerzo para aportar al lector elementos de utilidad para conocer en toda su extensión el control de las cuentas públicas“.

Por mi parte, además de insertar aquí el texto completo (RECE RECENSION LIBRO CONTROL CUENTAS PUBLICAS), agradezco a Manuel Aznar López estos comentarios y el resto del contenido de su recensión, recogida, como he dicho al principio, en la Revista Española de Control Externo, dirigida por el ilustre profesor Velarde Fuertes.

http://www.youtube.com/v/ZpfPeIeS-uQ?fs=1&amp;hl=es_ES”></param><param

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El artículo 15 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, de 26 de agosto de 1789 ya estableció el  Derecho de la sociedad a pedir cuentas de su gestión a todo agente público. 

Pues bien, la rendición de cuentas de las Administraciones públicas debe basarse en unos sistemas de contabilidad pública de alta calidad, puestos al servicio de los ciudadanos. 

 La modernización de la contabilidad pública, como parte prioritaria de la modernización de la Administración pública, debe evolucionar, con urgencia, desde una contabilidad meramente presupuestaria (orientada al control de legalidad y a la rendición de cuentas), hacia el establecimiento de un sistema contable más informativo, comparable y útil para la toma de decisiones de los usuarios (electores-ciudadanos, políticos y gestores), esto es, un sistema de contabilidad más útil para la gestión, sujeto, asimismo, a los requerimientos de la construcción europea, la implantación de la moneda única y las necesidades internacionales. 

Resulta cada vez más acuciante la necesidad de conocer el coste de los servicios públicos prestados

Admitiendo la dificultad de implantar un sistema único de contabilidad interna o de gestión, por la composición del sector público basado en organizaciones complejas, en las que existen poderes y responsabilidades distintas, objetivos y fuentes de financiación diferentes, es evidente que la información suministrada por la contabilidad externa o financiera no cubre todas las necesidades informativas del sector público. 

Aunque hayan existido algunas tentativas para la implantación de una contabilidad de costes sin demasiado éxito, los esfuerzos deben continuar en esta línea de trabajo, al objeto de clarificar el empleo de los recursos públicos, determinar el coste de prestación de los servicios, revelar las desviaciones en relación con la ejecución del presupuesto y posibilitar la presentación de datos de alta calidad ante los diversos destinatarios, principalmente los órganos de control externo de las Administraciones públicas y la ciudadanía en general. 

El sector público, integrado por un conjunto de Administraciones, entidades y organismos, que si bien son heterogéneos, todos ellos dependen, en último término, de un órgano político que establece las directrices de su actuación y ante el que son responsables de la gestión efectuada. 

De esta dependencia del poder político, se derivan, al menos tres notas características: 

1.ª Sometimiento al régimen presupuestario, que es la manifestación de la voluntad política en materia económica del correspondiente órgano político. 

2.ª La gestión de todo el conjunto del sector público se encuentra sometida a los controles de carácter contable, financiero, de eficacia y de legalidad, al objeto de verificar su adecuación a las disposiciones y directrices emanadas de los órganos políticos; y 

3.ª Todos los entes del sector público sin excepción, deben rendir cuentas de su gestión a los correspondientes órganos fiscalizadores de cuentas y, en último término, al Tribunal de Cuentas. 

 La obligación de rendir cuentas está presente en las disposiciones normativas a lo largo de la historia de los tribunales de cuentas. La rendición de cuentas, consustancial al Estado de Derecho y al principio de legalidad y exigencia democrática para hacer real y efectiva la participación de todos los ciudadanos en la vida política y económica por medio del control democrático de la gestión pública, debe ser respetada y apoyada por todos los poderes públicos, obligados a promover las condiciones y remover los obstáculos que impidan o dificulten con plenitud el ejercicio de tal participación. 

El Ordenamiento Jurídico establece la obligatoriedad del control económico y presupuestario, tanto del Estado como del conjunto del resto del sector público, autonómico y local, para que sus cuentas sean censuradas por el Tribunal de Cuentas y los órganos autonómicos de control externo. 

Para que tal control pueda llevarse a cabo, esto es, para el adecuado ejercicio de la función fiscalizadora, es preciso que el conjunto del sector público, en su calidad de cuentadantes, rindan las cuentas a los diferentes órganos de fiscalización externa que tienen atribuida dicha función, para lo cual el legislador ha puesto en manos de los tribunales de cuentas diversos mecanismos para lograr el suministro de cuantos datos, estados, documentos, antecedentes o informes soliciten, lo que se inicia, en caso de no cumplirse, a partir del requerimiento conminatorio. 

Si no fuere atendido, podrán aplicar diversas medidas, como la formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, la imposición de multas coercitivas o la propuesta a quien corresponda para la suspensión, destitución, cese o separación del servicio del cuentadante. Además, en su caso, pasarán el tanto de culpa al Fiscal General del Estado por el delito de desobediencia

A pesar de la obligatoriedad de rendir cuentas, aún existen numerosas Administraciones públicas que no rinden sus cuentas a los órganos encargados de hacerlo, esto es, a los tribunales de cuentas, estatal o autonómicos. 

En algunas Comunidades Autónomas, a duras penas sobrepasan del 50 ó del 60%,  los ayuntamientos que rinden cuentas, debidamente, a los órganos de fiscalización externa, sea al Tribunal de Cuentas o al correspondiente órgano autonómico. O lo que es lo mismo, aún existen numerosas Administraciones públicas que no rinden cuentas a nadie, grave incumplimiento que no debería pasarse por alto desde los poderes públicos. 

En el núm. 33 de la Revista Española de Control Externo (vol. XI, septiembre, 2009),  Manuel Aznar López publica una crítica de mi libro, “El control de las cuentas públicas“, en el que puede verse un amplio estudio en relación con la rendición de cuentas y los problemas derivados de su incumplimiento.

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“EL CONTROL DE LAS CUENTAS PÚBLICAS”

autor: José María Gorordo

editor: Thomson Reuters-Civitas

diciembre, 2009

[Ver recensión del libro en la “Revista Española de Control Externo” a cargo de Manuel Aznar López (RECE RECENSION LIBRO CONTROL CUENTAS PUBLICAS) y entrevistas en “El País” (EL CONTROL DE CUENTAS PUBLICAS EL PAIS 2009),  “Deia” (DEIA EL CONTROL DE CUENTAS PUBLICAS 2009) y  “El Correo” (AJUSTE CUENTAS EL CORREO 2009)]

El sector público, que representa en torno al 50% del conjunto de la economía de los países en el mundo occidental, debe satisfacer un abanico muy amplio y diverso de necesidades sociales para lo que la Administración cuenta con recursos que, aunque limitados, son ingentes, de donde surgen riesgos en su gestión: falta de transparencia, corrupción, ilegalidades, irregularidades y arbitrariedades.

En las modernas sociedades democráticas los ciudadanos no se conforman con elegir a sus representantes en las instituciones. Quieren y exigen, ante todo, un control de las cuentas públicas que impidan o dificulten la corrupción, para lo que se deben establecer unos servicios eficaces de control y fiscalización del dinero público, que impidan la corrupción y, caso de producirse, sea detectada y sancionada de manera firme y rigurosa. Quieren, igualmente, unos servicios públicos de calidad, gestionados de manera eficiente, esto es, el máximo de servicio con unos costes  mínimos para un servicio dado, y eficaz, de modo que se cumplan los objetivos programados o, en su caso, se corrijan las desviaciones de lo realizado frente a lo previsto.

El control de las cuentas públicas por órganos independientes de la Administración ha supuesto un indudable avance democrático, calificado por muchos de revolucionario. Hoy en día es un valor democrático fundamental la insoslayable necesidad de controlar, frenar y dividir al poder. La Declaración universal de los derechos del hombre y del ciudadano, de 26 de agosto de 1789, en su art. 15, proclama el “derecho de la sociedad” a “pedir cuentas de su gestión a todo agente público”.

El autor, doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea y en Economía Pública por la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir. Licenciado en Derecho y en Ciencias Económicas por la Universidad de Deusto, ha sido profesor universitario, consejero delegado de Editorial Iparraguirre, alcalde de Bilbao, secretario-director de la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de dicha ciudad y director general de EiTB. En la actualidad es consejero del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, Herri Kontuen Euskal Epaitegia.

La obra cuenta con 1.200 notas bibliográficas. El libro aporta, con el rigor universitario, propuestas originales e innovadoras al mundo de la auditoría pública. Parte de la poca efectividad de los sistemas actuales, su complejidad y la dificultad de comprensión de los informes de fiscalización, la creciente alarma social provocada por nuevos escándalos de corrupción y la percepción por la sociedad de una impotencia para frenar actuaciones que desprestigian a las instituciones democráticas.

Como aportación más original del libro, se plantea la necesidad de modificar los actuales informes de fiscalización con nuevos criterios sobre la objetividad, transparencia y atención al ciudadano, no sólo a la recepción de la información, sino, más señaladamente, a los procesos de toma de decisiones en el seno de las organizaciones públicas, y al derecho ineludible de las minorías para participar, en igualdad de condiciones, en la gestión de lo público, incluida su presencia en las Mesas de contratación, gestión del urbanismo, Tribunales calificadores para la selección de personal y en el conjunto de empresas y organismos dependientes de las Administraciones públicas, sea la estatal como las autonómicas, forales y locales.

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El Tribunal de Cuentas del Estado español y los órganos autonómicos de control externo en las previsiones constitucionales, estatutarias y/o legales de las Comunidades Autónomas

Autor: José María Gorordo (publicado en la Revista Auditoría Pública

1. CONSIDERACIONES DE TIPO GENERAL

 Las Comunidades Autónomas disponen de la atribución constitucional genérica, en el sentido de que podrán asumir competencias en la organización de sus instituciones de autogobierno (art. 148.1.1.ª de la Constitución) dentro de lo cual encaja la materia relativa al control de sus presupuestos. Algunos de los Estatutos y leyes especiales recogieron, con distintas redacciones y con diversa configuración jurídica y competencial, la posibilidad de crear, mediante leyes específicas, sus propios órganos de control externo, sus propios tribunales de cuentas. Ya desde ahora interesa destacar este hecho y ceñirlo a los tiempos cronológicos en que se vivieron.

En ningún momento del debate constitucional aparece la previsión de una futura creación de tribunales de cuentas u órganos de fiscalización externa en las Comunidades Autónomas. De dicho debate, si algo se puede desprender es que iba a existir un único Tribunal de Cuentas con competencias sobre todo el territorio del Estado, sin perjuicio de la disposición adicional primera de la Constitución, que luego se verá. Nada más lejos de la realidad. Poco después de la entrada en vigor de la Constitución, se aprobaron los Estatutos de Autonomía del País Vasco y de Cataluña, Ley Orgánica 3/1979 y Ley Orgánica 4/1979, respectivamente, ambas de 18 de diciembre.

El Estatuto de Cataluña lo previó expresamente. En el País Vasco, la referencia aparece recogida en base a la disposición adicional primera de la Constitución y la regulación específica foral de su régimen económico y presupuestario, a la que sí se hace mención en el Estatuto, en las Leyes del Concierto Económico y, sobre todo, en la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, conocida por las siglas, Ley de Territorios Históricos, LTH, que luego se desarrollará. Poco después, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en su art. 22, en base al precepto constitucional del art. 153 d) CE, reitera que el control económico y presupuestario de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas corresponde realizar al Tribunal de Cuentas, además de los diferentes sistemas e instituciones de control que pudieran adoptar las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos .

Es decir, la legislación estatal no estatutaria reconoce y admite en 1980 la posibilidad de que las Comunidades Autónomas pudieran adoptar diferentes sistemas e instituciones propias de control, aunque reiterando que al Tribunal de Cuentas corresponde realizar también el control económico y presupuestario de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas.

A partir de esta habilitación, parte de los Estatutos, aunque no todos, expresaron sus previsiones en relación con el control externo de las cuentas de las Comunidades Autónomas, aunque de manera diferente y con reconocimiento competencial distinto.

A efectos de sistematización, se pueden agrupar en cuatro los distintos modelos según las diversas habilitaciones legales para la creación de los órganos autonómicos de control externo:

1.º En base al amparo y respeto a la existencia de una Hacienda propia tanto en lo que se refiere a gastos como a ingresos (disposición adicional primera de la Constitución y Leyes de Concierto o Convenio económicos): Comunidad Foral de Navarra y Comunidad Autónoma del País Vasco, y, por consiguiente, a lo previsto en disposiciones estatutarias (Ley de Amejoramiento, en Navarra y, para el caso del País Vasco, Estatuto de Gernika y Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, también denominada como Ley de Territorios Históricos (LTH).

2.º Previsión estatutaria específica (Cataluña, Galicia, Valencia).

3.º En base al art. 22, de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

4.º Los que en sus respectivos Estatutos de Autonomía atribuyen al Tribunal de Cuentas del Estado la fiscalización de sus sectores públicos autonómicos, aún cuando, con posterioridad, varios de ellos optaran por crear sus propios órganos de fiscalización externa.

2. EL CASO PECULIAR DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO

A) El régimen foral y la disposición adicional primera de la Constitución. La Comunidad Autónoma del País Vasco, junto con Navarra, presenta la especificidad de su régimen foral -sus derechos históricos- que la Constitución ampara y respeta y cuya actualización general se lleva a cabo en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con la disposición adicional primera.

En el caso del País Vasco, el Estatuto recoge la peculiaridad de la permanencia de los Territorios Históricos, que conservan y organizan sus propias instituciones forales (art. 24.2) , determina que “lo dispuesto en el presente Estatuto no supondrá alteración de la naturaleza del régimen foral específico o de las competencias de los regímenes privativos de cada Territorio Histórico” (art. 37.2) y subraya que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico (art. 44.1) dedicando un largo apartado 2.º a establecer los principios y bases de dicho Concierto.

Precisamente debido a la especificidad foral, el Estatuto se complementa, ineludiblemente, con la Ley 27/1983, de 25 de noviembre (LTH) y con la Ley del Concierto Económico , en base a la disposición adicional primera de la Constitución, por lo que forman parte del bloque de constitucionalidad de la autonomía vasca, leyes vertebradoras de los poderes económico-financieros, de la Hacienda General del País Vasco y las Haciendas Forales de los Territorios Históricos, así como de su control y fiscalización.

B) El Concierto Económico. La Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprobó el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, en su art. 2.2 decía textualmente:

 “La exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y recaudación de los tributos que integran el Sistema Tributario de los Territorios Históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales”.

En la actualidad, está en vigor la LO 4/2002, de 23 de mayo, complementaria de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, al que se confiere un carácter indefinido.

Por lo que se refiere a las relaciones financieras, se establecen como principios (art. 48. Primero): la autonomía fiscal y financiera de las instituciones del País Vasco para el desarrollo y ejecución de sus competencias; la solidaridad y la coordinación y colaboración con el Estado en materia de estabilidad presupuestaria, así como la contribución del País Vasco a las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma (sistema del cupo), mientras que, en relación con las entidades locales:

“Las facultades de tutela financiera que, en cada momento, desempeñe el Estado en materia de entidades locales, corresponderán a las instituciones competentes del País Vasco, sin que ello pueda significar en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades locales vascas inferior al que tengan las de régimen común” (art. 48.quinto ).

Es decir, la tutela financiera de las entidades locales queda en manos exclusivas de las instituciones competentes del País Vasco con la única condición de que su autonomía no tenga un nivel inferior al de las de régimen común.

C) La Ley de Territorios Históricos. La Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos delimita las competencias entre las Instituciones Comunes del País Vasco (Parlamento y Gobierno vascos) y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (Juntas Generales y Diputaciones Forales).

Se parte de un complejo sistema institucional en el que son las Instituciones Forales las titulares de las competencias históricas, mientras que en la Comunidad Autónoma del País Vasco, al mismo tiempo, surgen instituciones comunes de vertebración, el Parlamento Vasco y el Gobierno Vasco. Consecuencia también de la gran capacidad histórica de las Diputaciones Forales como gestoras de poderes públicos forales, el Parlamento Vasco se compone de un mismo número de representantes de cada uno de los Territorios Históricos , sistema de representación de tipo confederal, más propio de segundas Cámaras o Senados de los pueblos, lo que obliga a mantener un equilibrio con el importante poder público que continúan manteniendo dichas Diputaciones Forales.

La Ley 27/1983, atribuye la competencia residual a las instituciones comunes, de manera que a ellas corresponde la legislación y ejecución de todas aquellas materias que, incumbiendo a la Comunidad Autónoma, no se atribuyan específicamente a los Órganos Forales (art. 6.1); establece las competencias exclusivas de los Órganos Forales, con detalle minucioso de las potestades atribuidas (arts. 7 y 8), otras que podrán realizar (art. 9) y otras que podrán recibir por delegación de las instituciones comunes (arts. 11 a 13); dedica el título II a regular el modelo específico, reiterando que los Territorios Históricos gozarán de autonomía financiera y presupuestaria para el ejercicio de sus competencias, en el ejercicio de la potestad normativa reconocida en el Concierto Económico (art. 14) y se crean dos instituciones específicas del modelo, que conectan y armonizan las especialidades de las Haciendas Forales y la Hacienda General del País Vasco: el Consejo Vasco de Finanzas y el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

D) El Consejo Vasco de Finanzas Públicas. El Consejo Vasco de Finanzas Públicas, integrado por seis miembros, uno por cada una de las Diputaciones Forales y tres del Gobierno Vasco, determina la distribución de los recursos entre las instituciones, las aportaciones que deban efectuar las Diputaciones Forales (titulares de la potestad tributaria, recuérdese) a los gastos presupuestarios de la Comunidad Autónoma, bien mediante acuerdo por mayoría o, de no lograrlo, por votación de totalidad, sin enmiendas, en el Parlamento Vasco (arts. 14 a 29).

E) Previsión para la creación del supremo órgano fiscalizador del sector público vasco, con funciones jurisdiccionales y fiscalizadoras: art. 30 de la LTH. La otra institución específica como consecuencia del régimen foral privativo es el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (Herri-Kontuen Euskal Epaitegia), que se configura como el

“supremo órgano fiscalizador de las actividades económico-financieras del sector público vasco. El Tribunal depende directamente del Parlamento Vasco y ejercerá sus funciones por delegación de éste, con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma” (art. 30.1 Ley 27/1983).

El apartado 3 define lo que, a los efectos del Tribunal, integra el sector público vasco:

a) La Administración de la Comunidad Autónoma General e Institucional, incluida, en su caso, la Seguridad Social.

b) Las Diputaciones Forales de cada uno de los Territorios Históricos.

c) Las Corporaciones Municipales.

d) Las Sociedades Públicas Vascas.

e) Cualesquiera otras entidades que administren o utilicen caudales o efectos públicos.

Pero el texto legal va aún más lejos. En efecto, en el art. 30.4, relativo a la exigencia de colaboración a entidades, además de la función fiscalizadora, se cita, textualmente “las (funciones) que le correspondan en el ámbito jurisdiccional”.

Función jurisdiccional que se establece de manera precisa en el apartado 6:

Art. 30.6: Es función propia del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable”.

Previsión que reitera y ratifica en el apartado 9, cuando se remite a una Ley del Parlamento vasco para la creación y regulación de la composición, organización y funciones del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, así como “las garantías y procedimiento de sus funciones fiscalizadora y jurisdiccional, incluyendo, en este sentido, la regulación de la acción pública para la exigencia de la responsabilidad contable”.

El art. 30 se completa con disposiciones en relación con la independencia e inamovilidad de los miembros del Tribunal (art. 30.2), el informe anual a remitir al Parlamento Vasco y a las correspondientes Juntas Generales (art. 30.5), su propio presupuesto que deberá figurar en sección independiente (art. 30.7) y la accesibilidad de las cuentas examinadas (art. 30.8).

Como se ve, el conjunto normativo en nada difiere de lo que la Constitución y la Ley Orgánica reserva para el Tribunal de Cuentas del Estado. Es claro y contundente, no deja la mínima duda, en lo referente a la función jurisdiccional de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, que atribuye, sin ambages ni cortapisas, al Tribunal Vasco de Cuentas.

La especificidad del Tribunal Vasco de Cuentas es indiscutible. De ello me volveré a ocupar al referir las previsiones legales del resto de Comunidades Autónomas. Baste ahora subrayar algunas diferencias sustanciales. En primer lugar, el nombre, “Tribunal”, idéntico al texto constitucional del art. 136 CE, denominación asignada al Tribunal de Cuentas del Estado, lo que da una idea de la función jurisdiccional que se le quería atribuir; el resto de órganos de control externo son Cámaras de Cuentas, Sindicaturas, Audiencia o Consejos.

Al mismo tiempo, el Tribunal Vasco de Cuentas se define como “supremo órgano fiscalizador”, también igual a lo que la Constitución dispone para el Tribunal de Cuentas de España, es decir, que de acuerdo con la Ley 27/1983 y también con la Ley 1/1988 (ambas del Parlamento Vasco), el Tribunal Vasco de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco, calificación que puede contradecir el art. 136 CE, que otorga el carácter de supremo al Tribunal de Cuentas del Estado para todo el sector público, incluido el vasco, de acuerdo con la opinión más generalizada tanto por la doctrina como por parte del Tribunal Constitucional (por todas, STC 187/1988 (Pleno), de 17 de octubre, que luego se analizará en profundidad). Es evidente que no pueden existir dos órganos fiscalizadores “supremos”, salvo que se dé al término “supremo” un significado menos relevante, menos absoluto, que permita la compatibilización.

Por otra parte, en la normativa vasca se incluye la expresión “con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma”, idéntica previsión a la del Tribunal del Estado (obviamente, con ámbitos territoriales distintos).

Nada de ello aparece en ninguno de los demás órganos de control externo de las Comunidades Autónomas. Esta Ley, que es básica para la institucionalización del régimen foral del País Vasco -amparado y respetado por la Constitución y por el Estatuto de Autonomía-, que determina que el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco y dispone tanto de funciones de fiscalización como de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, se aprueba el 27 de noviembre de 1983.

La fecha tiene trascendencia porque es posterior a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas.

La Constitución, en sus arts. 136 y 153 d) CE, otorga al Tribunal de Cuentas del Estado la condición de “supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público” y la competencia para ejercer el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas en materia económica y presupuestaria respectivamente, lo que aparentemente se compadece poco con la condición del Tribunal Vasco de Cuentas de “supremo órgano fiscalizador” del sector público vasco.

F) Recurso de inconstitucionalidad: el art. 30 ni se recurre ni se declara inconstitucional. Tras su aprobación, 55 Senadores interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 6, párrafo 1.º; art. 14, pfo. 3.º; arts. 20, 21, 22, 24, 28, 29 y disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley, por infracción a la disposición adicional primera de la Constitución y a la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

La STC 76/1988 (Pleno), de 26 de abril, desestimó en todos sus puntos las pretensiones de los recurrentes, considerando por tanto plenamente constitucional.

La Sentencia es paradigmática en la creación de doctrina constitucional acerca del autogobierno territorial en un régimen foral, la actualización de los derechos históricos, las relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales y la distribución de recursos entre las Haciendas Forales y la Hacienda General vasca.

Pero lo que aquí interesa destacar es el hecho de que nada se dijera en relación con el art. 30 de la Ley de Territorios Históricos. Ello puede deberse a la plena conciencia de su constitucionalidad al amparo del régimen peculiar específico en la materia del País Vasco o a determinadas omisiones. Omisión o descuido por parte del Gobierno del Estado, que no recurrió la Ley, e inadvertencia, quizás, por parte del Tribunal Constitucional, que pudo no reparar que el órgano de la autonomía foral vasca, “Tribunal Vasco de Cuentas Públicas”, se regula en el art. 30 de dicha Ley, con las características que se han destacado. Tampoco había sido objeto de recurso por parte de los recurrentes, aún cuando habían impugnado una parte muy sustancial del articulado. Frente a quien pudiera argumentar que el Pleno del Tribunal Constitucional se limitó a revisar la constitucionalidad de los artículos recurridos por los 55 Senadores, se aporta un dato más: el Pleno del Tribunal Constitucional falló el 26 de abril de 1988 sobre la Ley vasca, que incluye su artículo 30.

Seis meses más tarde, el 17 de octubre, el mismo Pleno del Tribunal Constitucional, con idéntica composición de Magistrados, falló en contra de la función jurisdiccional que pretendía establecer el Parlamento de Cataluña para su Sindicatura de Cuentas.

Resulta dificultoso suponer que el Tribunal Constitucional (al que se le había planteado recurso de inconstitucionalidad de 8 artículos sustanciales de una Ley que contiene 30 artículos) no observara algún tipo de conexión de los artículos recurridos con el muy relevante artículo 30, cuando era uno de los que, prima facie, podía presentar dudas de inconstitucionalidad, como mínimo en cuanto a la plena función jurisdiccional que se atribuye al Tribunal Vasco de Cuentas. ¿Olvido involuntario?. También llama la atención que el Gobierno del Estado no impugnase el art. 30 de la Ley 27/1983, cuando había recurrido artículos de la Ley de Cataluña, con una configuración de su Sindicatura de Cuentas con pretensiones jurisdiccionales más modestas.

Hoy resulta una simple conjetura adivinar lo que hubiese argumentado el Tribunal Constitucional al analizar el art. 30 de la Ley 27/1983 del Parlamento Vasco, pero los datos son éstos: ni el Gobierno del Estado recurrió, ni el Tribunal Constitucional consideró oportuno ampliar la revisión de los artículos de la Ley vasca 27/1983 sujetos a posibles vicios de inconstitucionalidad.

¿Se debe concluir que, tanto para el Gobierno del Estado de entonces como para los recurrentes, y, lo que es más relevante, a juicio del Tribunal Constitucional, no existe ninguna tacha de inconstitucionalidad en el artículo 30 de la Ley vasca 27/1983?.

Parece obvio que es la única conclusión posible.

3. COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA: CÁMARA DE COMPTOS. El Estatuto de Autonomía del País Vasco y la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA) , bien mantienen su organización e instituciones privativas de autogobierno (como es el caso de Álava y Navarra), o bien las recuperan, tras haberles sido anuladas como consecuencia de la Guerra Civil (Vizcaya y Guipúzcoa). En el caso de Navarra, debe tenerse en cuenta también la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico con el Estado, modificada por Leyes 12/1993, de 13 de diciembre, 19/1998, de 15 de junio y 25/2003, de 15 de julio, en la que se publica un anexo en el que se incluye completo e integrado el mencionado Convenio. No obstante, la pretensión del legislador navarro fue algo más mitigada que la de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Más complejas, y aún no clarificadas del todo, son las previsiones legales en relación con la función jurisdiccional. En efecto, el art. 18 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra dice:

“Art. 18.2: Como órgano dependiente del Parlamento de Navarra, funcionará la Cámara de Comptos, a la que corresponderán las competencias previstas en su Ley constitutiva y en las que la modifiquen o desarrollen. Previamente al conocimiento y aprobación por el Parlamento de las Cuentas de la Comunidad Foral y del sector público dependiente de la misma, la Cámara de Comptos efectuará su examen y censura emitiendo dictamen para el Parlamento de Navarra. Igualmente informará sobre las Cuentas y la gestión económica de las Corporaciones Locales de Navarra, conforme a lo que se disponga en una ley foral sobre Administración Local

3. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, la Cámara de Comptos remitirá sus actuaciones al Tribunal de Cuentas. El dictamen del Tribunal de Cuentas será enviado con su respectivo expediente al Parlamento de Navarra para que éste, en su caso, adopte las medidas que procedan.

4. Corresponderá al Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que pudieran incurrir quienes en Navarra tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos y, por acción u omisión contraria a la ley, originen menoscabo de los mismos. Si, en el ejercicio de su función fiscalizadora, la Cámara de Comptos advirtiera la existencia de indicios de responsabilidad contable, dará traslado de las correspondientes actuaciones al Tribunal de Cuentas”.

En el art. 3 de la Ley Foral se definen las competencias de la Cámara de Comptos. Al afirmar que es “el órgano competente” para fiscalizar las cuentas y la gestión económica de Navarra, “sin perjuicio de la remisión de sus actuaciones al Tribunal de Cuentas”, se trata a todas luces de equilibrar el derecho foral histórico de Navarra a fiscalizar sus propias cuentas, con el texto constitucional de 1978 que atribuye al Tribunal de Cuentas del Reino el carácter de “supremo” órgano fiscalizador, equilibrio que ha sido destacado por expertos en la materia de una manera clara.

Puesto en relación con el art. 18 de la LORAFNA antes citado, se deduce claramente el compromiso con el que se pretende la exclusiva de la gestión fiscalizadora por parte de la Cámara de Comptos con la contrapartida/obligación de remitir las actuaciones al Tribunal de Cuentas del Estado.

En efecto, el art. 3.2 de la Ley Foral dice:

“Si en el ejercicio de su función fiscalizadora, la Cámara de Comptos advirtiese la existencia de indicios de responsabilidad contable, dará traslado de las correspondientes actuaciones al Tribunal de Cuentas. La Cámara de Comptos podrá instruir procedimientos jurisdiccionales y enjuiciar las responsabilidades contables en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos de la Comunidad Foral, por delegación del Tribunal de Cuentas”.

 Una amplia habilitación competencial (facultad de “instruir procedimientos jurisdiccionales y enjuiciar las responsabilidades contables”) aparentemente mitigada con la apostilla final, “por delegación del Tribunal de Cuentas”, que genera dudas interpretativas sobre la auténtica extensión de la competencia atribuida, puesto que en el primer inciso se está atribuyendo de manera palmaria una potestad (“podrá”), que se limita en el mismo artículo, in fine, a la delegación del Tribunal de Cuentas.

En el art. 23 de la Ley Foral se vuelve sobre la materia de manera más concreta, dando por supuesto del ejercicio de la función jurisdiccional por parte de la Cámara de Comptos:

“Art. 23: En los casos en que la Cámara de Comptos ejerza las funciones jurisdiccionales para la exigencia de la responsabilidad contable, a tenor de lo establecido en el numero 2 del art. 3 de esta Ley Foral, la Cámara se constituirá en Tribunal con arreglo a las normas siguientes: a) El Tribunal de la Cámara quedará integrado por el Presidente y dos Auditores o Letrados, que estarán auxiliados por el Secretario general. b) La designación de los Auditores o Letrados que deban constituirse en Tribunal corresponderá al Presidente y habrá de realizarse de entre los que no hayan intervenido en la fase de instrucción. c) La Cámara de Comptos, constituida en Tribunal, aplicará supletoriamente, en cuanto no esté prescrito en el acuerdo de delegación adoptado por el Tribunal de Cuentas del Reino, la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y las de Enjuiciamiento Civil y Criminal, por este mismo orden de prelación”.

O lo que es lo mismo, se concreta y perfila la constitución de la Cámara de Comptos como Tribunal para el ejercicio de la función jurisdiccional, competencia que se ha reconocido (de “instruir y enjuiciar”) en el art. 3.2, aunque con una sutil matización, “por delegación del Tribunal de Cuentas, que si fuera una condición previa (si quiere y lo delega el Tribunal de Cuentas ) estaría vaciando de contenido a la oración principal del artículo, poder instruir y enjuiciar, incluso definiendo de manera muy concreta el procedimiento (constitución del Tribunal sujeción a leyes procesales específicas).

Entiendo, por tanto, que la función jurisdiccional, aparece recogida sustancialmente en la Ley de Comptos en preceptos que siguen en vigor, puesto que ni han sido derogados ni recurridos. Otras cosa distinta es el hecho cierto de que, por lo que fuere, se trata de una competencia que, en la práctica, en los años de funcionamiento de la Cámara, no ha tenido ninguna virtualidad. No es de la misma opinión Luis Ordoqui Urdaci para quien, la posibilidad de que la Cámara de Comptos pueda no sólo instruir sino también enjuiciar las responsabilidades contables en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos de la Comunidad Foral “carece de virtualidad práctica en estos momentos, ya que de la normativa vigente se deduce la atribución de la jurisdicción contable al Tribunal de Cuentas con carácter de exclusiva y plena, lo cual, como ya se ha indicado anteriormente en esta obra, imposibilitaría su delegación, además de plantear problemas claros de inconstitucionalidad, pese a no haber sido objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional”.

Pero una cosa es que no se haya puesto en práctica y otra muy distinta es la afirmación que sostienen algunos de que hayan sido anulados a la vista de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en las SsTC 187/1988 y 18/1991.

Modelo en el que se afirma que funcionará la Cámara de Comptos, una de las instituciones de más larga tradición histórica, con notas análogas, en lo que se refiere a la función jurisdiccional, a las del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, esto es:

1. Ambas Comunidades Forales, además de una habilitación genérica constitucional (la disposición adicional primera, los derechos históricos, la Hacienda propia, referida no sólo a gastos, sino también a ingresos) disponen de títulos específicos para el ejercicio de la función jurisdiccional: además de la disposición adicional primera de la Constitución, el Tribunal Vasco, de manera clara, nada vinculada a una hipotética delegación del Tribunal de Cuentas del Reino, en base al Estatuto, Ley del Concierto y, más específicamente, en la Ley 27/1983, habilitación que ni ha sido derogada ni recurrida, aún cuando no se ha incorporado a la ley sectorial, la Ley 1/1988, del Tribunal; en el caso navarro, la cuestión es más compleja puesto que en el Amejoramiento taxativamente se deja en manos del Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento contable (art. 18.4 antes recogido), aunque posteriormente se menciona en la Ley Foral de la Cámara de Comptos, como competencia de instruir y enjuiciar, con una habilitación clara aunque matizada, aún cuando no haya sido, hasta la fecha, puesta en marcha.

2. A ninguna de las dos Comunidades se les puede aplicar la supuesta “doctrina” del Tribunal Constitucional establecida en las SsTC 187/1988 y 18/1991, porque dichas Sentencias analizan disposiciones legales de dos Comunidades que no disponen de la habilitación de la disposición adicional primera de la Constitución y porque en los Estatutos vigentes de Cataluña y Galicia o en leyes vertebradoras de estas Comunidades, no aparece una habilitación específica para la función jurisdiccional , como es el caso del País Vasco y Navarra. Otra cosa distinta es la previsión del nuevo Estatuto de Cataluña en el que se habla de manera concreta de dicha función jurisdiccional, cuestión ésta sobre la que volveré más adelante. Por otra parte, la Ley Foral de Navarra prevé de una manera más clara sus competencias fiscalizadoras con las Corporaciones locales, al establecer la previsión de informar al Parlamento, no sólo de las Cuentas de la Comunidad Foral, sino también sobre las Corporaciones locales , mientras que en el caso del País Vasco se debe acudir a las correspondientes normas forales de los territorios históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.

4. LA SINDICATURA DE CUENTAS DE CATALUÑA: LA FIGURA DEL “CONVENIO” PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS DEL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA. Cataluña, segunda Comunidad Autónoma en la aprobación de su Estatuto fue la primera en reaccionar en relación con su Órgano de Control Externo. En su Estatuto de Autonomía de 1979 , concretamente en el título II, capítulo IV “Del control de la Generalidad”, se incluyó esta previsión:

“Art. 42: Sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 136 y en el apartado d) del artículo 153 de la Constitución, se crea la Sindicatura de Cuentas de Cataluña. Una Ley de Cataluña regulará su organización y funcionamiento y establecerá las garantías, normas y procedimientos para asegurar la rendición de cuentas de la Generalidad, que deberá someterse a la aprobación del Parlamento”.

Es decir, se crea la Sindicatura de Cuentas de Cataluña en el propio Estatuto.

La Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña regula en la sección tercera del título II (Instituciones de la Generalidad), capítulo V (Otras Instituciones) la Sindicatura de Cuentas:

“Art. 80.

1. La Sindicatura de Cuentas es el órgano fiscalizador externo de las cuentas, de la gestión económica y del control de eficiencia de la Generalitat, de los entes locales y del resto del sector público de Cataluña.

2. La Sindicatura de Cuentas depende orgánicamente del Parlamento, ejerce sus funciones por delegación del mismo y con plena autonomía organizativa, funcional y presupuestaria, de acuerdo con las leyes.

3. La Sindicatura de Cuentas y el Tribunal de Cuentas deben establecer sus relaciones de cooperación mediante convenio. En este convenio deben establecerse los mecanismos de participación en los procedimientos jurisdiccionales sobre responsabilidad contable.

Art. 81.

1. La Sindicatura de Cuentas está formada por Síndicos designados por el Parlamento por mayoría de tres quintas partes. Los Síndicos eligen entre ellos al Síndico o Síndica Mayor.

2. Deben regularse por ley el estatuto personal, las incompatibilidades, las causas de cese, la organización y el funcionamiento de la Sindicatura de Cuentas.

El nuevo Estatuto de Autonomía, de ser definitivamente aprobado tal y como se recoge en la Ley Orgánica ratificada mediante referéndum en Cataluña, reúne, en lo que se refiere a la fiscalización externa, dos novedades que, a mi juicio, significan un cambio sustancial con la situación actual y asemeja la Sindicatura de Cuentas de Cataluña a los órganos de fiscalización de los territorios históricos forales (País Vasco y Navarra).

En efecto, el art. 80 atribuye a la Sindicatura de Cuentas el papel de ser el órgano fiscalizador externo, artículo definido “el”, que, interpretado en su literalidad, no debería dejar mucho campo de actuación al Tribunal de Cuentas del Estado, en los ámbitos a los que se refiere la competencia de la Sindicatura (“de las cuentas, de la gestión económica y del control de eficiencia de la Generalitat, de los entes locales y del resto del sector público de Cataluña”). Ello unido a la figura del “convenio” para el establecimiento de las relaciones de cooperación entre ambas instituciones (¿”olvido” significativo del término “coordinación”?), en el que, incluso “deben establecerse los mecanismos de participación en los procedimientos jurisdiccionales sobre responsabilidad contable”, deberá producir efectos muy relevantes en las relaciones futuras entre la Sindicatura de Cuentas de Cataluña y el Tribunal de Cuentas del Estado.

5. ALGUNAS CONCLUSIONES AL RESPECTO.

Las distintas habilitaciones legales para la asunción de competencias, la diversidad de contenidos de dichas competencias y, además, las muy desiguales previsiones o ausencia de previsiones estatutarias en la diferentes Comunidades Autónomas, no pueden pasar desapercibidas y deben tener consecuencias jurídicas.

En la STC 76/1983, el Tribunal Constitucional afirmaba que

 “carece de base constitucional la pretendida igualdad de derechos de las Comunidades Autónomas. Precisamente el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del “status” jurídico público de las Entidades territoriales que lo integran. Sin la primera no habría unidad ni integración en el conjunto estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las Autonomías.”

Desde el punto de vista de las previsiones estatutarias esto estaba claro. El abanico de atribución competencial va desde la fórmula del art. 30 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, del Parlamento Vasco, con la previsión de un Tribunal al estilo del Tribunal de Cuentas del Estado, hasta el reconocimiento expreso de la no necesidad de un órgano de esas características, dejando voluntariamente en manos del Tribunal de Cuentas del Estado el ejercicio de las funciones de control económico y presupuestario.

A pesar de estas claras afirmaciones, plenamente acreditadas, que postulan un sistema asimétrico de instituciones y competencias, muy distintas en las diversas Comunidades Autónomas, la realidad institucional no ha resultado así.

Bien por el conocido “efecto imitación”, bien como consecuencia de los Pactos Autonómicos de julio de 1981 y, sobre todo, de los nuevos Pactos autonómicos de 1992 y las posteriores reformas estatutarias de 1999, el hecho cierto es que las competencias de unas y otras Comunidades se han ido aproximando, dado que las referidas reformas legales supusieron una notable elevación del techo competencial de las Comunidades Autónomas llamadas de segundo grado (las que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143.2 de la Constitución o por el art. 150 CE) que de esta forma se acercaron a las Comunidades Autónomas de primer grado (las que hubieron plebiscitado en el pasado un régimen autonómico, denominadas históricas, País Vasco, Cataluña y Galicia, Navarra, que se apoyó en la disposición adicional primera de la Constitución, y Andalucía, que superó un listón muy complejo contemplado en el art. 151 CE).

El modelo español es muy distinto: competencias diferentes (la función jurisdiccional se pretende única, el asesoramiento no parece expresamente recogido en el Tribunal de Cuentas del Estado), se pone el énfasis en el rango (el Tribunal y los órganos autonómicos de control externo, “supremacía” del primero, impensable hoy por hoy una conferencia paritaria de presidentes de todos los órganos), insistencia por parte del Tribunal de Cuentas del Estado en sus competencias sobre todo el sector público, basado en la Ley Orgánica. Inicialmente se previó un único Tribunal de Cuentas, que iba a disponer de Secciones Territoriales.

La Disposición Adicional Primera de la Constitución [de aplicación sólo para los derechos históricos de los territorios forales, Hacienda propia, con competencia en la ordenación de los gastos (legislación, planificación, gestión, control) y también en los ingresos], junto con la fuerza de la descentralización y el desarrollo espectacular del autogobierno de manera generalizada ha quebrado el modelo inicial previsto y ha cambiado sustancialmente el statu quo.

Aparecen órganos de fiscalización externa en la mayoría de las autonomías, con competencias en los ámbitos en los que se había previsto una competencia exclusiva del Tribunal de Cuentas del Estado.

Se renuncia a la creación de las Secciones Territoriales, pero no se asume que las funciones/competencias que iban a ser desempeñadas por dichas Secciones, sean ahora transferidas en su integridad (fiscalización, jurisdicción) a la nueva red de órganos autonómicos de control externo. Aún así, el que los órganos autonómicos de control externo estén vinculados en exclusiva a las correspondientes asambleas legislativas, sin relación de jerarquía posible con el Tribunal de Cuentas, es un aspecto significativo que coincide con el modelo alemán, lo que debe ayudar a reformar la situación actual. En base a este planteamiento inicial, teniendo en cuenta la realidad, los modelos de federalismo cooperativo como el alemán, los nuevos principios comunitarios inspiradores como los de subsidiariedad y proporcionalidad, y la aplicación de los criterios de economía, eficiencia y eficacia en la gestión de lo público, se debe concluir con la necesidad de abordar necesariamente una refundación del sistema.

En síntesis, el modelo actual de competencias y relaciones entre el Tribunal de Cuentas del Estado y los demás órganos de control de las Comunidades Autónomas debe revisarse desde el respeto al modelo foral de los territorios históricos (Comunidad Autónoma del País Vasco y Navarra), reconocido y amparado por la propia Constitución en la DA 1.ª y desde la toma en consideración del actual proceso de reformas estatutarias, lo que debe conducir a una revisión o, en todo caso, a una relectura o nueva interpretación del art. 136 y del art. 153 d), ambos de la Constitución y a una ineludible modificación de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas para adecuar la obsoleta regulación a la compleja y asimétrica nueva realidad jurídico-política.

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PRÓLOGO

“EL CONTROL DE LAS CUENTAS PÚBLICAS”

 Existen obras diversas, en su estructura y objetivos, dedicados al análisis y explicación de la contabilidad, con las normativas que la regulan y la homologan prácticamente en todo el mundo.

También hay numerosas publicaciones que tratan con distintas intenciones y criterios los procesos de intervención, con sus normas y objetivos. Así mismo no es difícil encontrar análisis, revisiones históricas  y ensayos sobre el control, la auditoría y la fiscalización de las cuentas públicas.

En este libro, bajo el modesto título de:  “El control de las cuentas públicas” se desenvuelve un agudo y profundo análisis de aquellos conceptos, con una puesta al día de las nociones, con las prácticas recomendadas y discutidas por las autoridades más destacadas en la materia. Los datos aportados, además, recopilan hábitos evolucionados de  distintas naciones  con larga historia democrática y de madurez política, de autorizados expertos, con sus tesis y sus recomendaciones bien fundadas.  

El lector que, como yo, he querido conocer los entresijos de estas actividades, obligadas y necesarias para buscar el buen fin de las decisiones públicas y privadas, se desliza por estas páginas con interés creciente, con curiosidad satisfecha y con un especial placer al no encontrar dificultad ni ambigüedad en ninguna de sus líneas.

La historia, la estructura y el porqué de la existencia de los órganos de control interno y externo, internacional, estatal y autonómico, se desgranan con la precisión y sencillez de un plano arquitectónico.

Pero esta no es la única satisfacción a obtener de este texto. Como en un ágil paseo por el espacio, tras un vuelo rasante por las materias antes citadas, llegado el momento eleva el vuelo contra la gravedad de lo clásico y nos sitúa en la compleja órbita de la contabilidad de gestión, con sus tres satélites más importantes: la apreciación de la eficiencia, la evaluación económica, y la valoración de la eficacia de la gestión pública.

Por comodidad, por incomprensión o por temor al error, no es frecuente encontrar en lengua española tratados concretos o abstractos sobre la contabilidad de gestión donde se evalúen los resultados de la gestión efectuada por los organismos públicos.

 Normalmente se comprende la exigencia de que la contabilidad causada por las acciones propias de la gestión pública sea inmaculada, pero no se suele explicar si la gestión fue eficiente, ni se desarrolla un sistema  métrico o de indicadores,  ni cualitativo  ni temporal, de la transición de la propia gestión a los resultados de dicha gestión.

 Tampoco suele describir la forma de analizar y juzgar, ni si los objetivos apuntados con la gestión se alcanzaron enteramente, parcialmente o deficientemente, y menos aun si esas terminaciones se lograron con más o menos tiempo sobre lo previsto y ajustados o no a los gastos ocasionados.

Sin embargo, como el autor de esta obra afirma, “La gestión pública no solo debe respetar el principio de legalidad, también debe haber eficiencia y eficacia en la actuación administrativa”.

El autor subraya y describe la legislación existente al respecto, con sus objetivos, con una discusión fluida llegando a una consolidación de la idea y el fin de la contabilidad de gestión y su relación con la gestión presupuestaria, y advierte de una realidad a recordar para quienes se entreguen a la gestión pública: “Si se fiscaliza exclusivamente la legalidad de los actos y su limpieza financiera, podría incumplirse la propia legalidad vigente”.

 En un giro final este estudio se lanza en picado hasta el fondo de la auditoría operativa, de rendimiento y de gestión, actividad parecida a la revisión por pares de los proyectos de investigación científica, donde jueces autorizados por su experiencia y dedicación profesional están capacitados para dar una opinión creativa, ponderada sobre diversos criterios e interpretaciones, asociadas a comparaciones basadas en acciones similares o en circunstancias análogas. 

Dada la apertura y estructura de veredicto por jurado que podría ajustarse a estas evaluaciones de la gestión pública y por extensión de las políticas públicas, el autor sugiere que en ese jurado hipotético deben estar incluidos evaluadores que procedan tanto del gobierno como de la oposición.

En definitiva, este libro  es un paseo por la realidad y por el deseo consciente de lo que debiera ser la realidad, de los procesos de auditoría de la gestión pública, según el pensamiento y el conocimiento de un experto, académico, político y hombre con ideales sólidos, sinceros y decididos.

 Emilio Barberá Guillem

Dr. en Medicina, Catedrático de Universidad e Investigador

Ex Rector de Universidad y

Ex Vice-Consejero de Universidad, Ciencia y Tecnología.

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