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Archive for the ‘Financiación de los partidos políticos’ Category

Hace 20 años me hicieron una entrevista en “El País“, cuyo titular es el que cito:

Deberían aparecer escaños vacíos en el Parlamento“.

Por aquellas fechas (junio de 1993) aún no se conocían movimientos de protesta como “los indignados del 15M“, “stop a los desahucios” y otros; sí existían, aunque de manera incipiente, organizaciones no gubernamentales para la defensa de intereses sectoriales específicos: consumidores, movimientos feministas, asociaciones de barrios  y otros.

Es evidente que, en la actualidad, los partidos políticos sufren un enorme deterioro y están sometidos a una crítica muy adversa desde muchos frentes, en cuanto a representatividad, gestión de las instituciones públicas y poca transparencia en lo que se refiere a financiación,  procesos de selección de candidatos y otras decisiones que tienen que ver con su funcionamiento interno.

Desde la sociedad, desde los medios de comunicación y demás instituciones intermedias se les cuestiona cada vez más.

Es claro que una democracia no puede existir sin partidos políticos que representen a la pluralidad de la sociedad. Los partidos políticos son, por lo tanto, necesarios. Por ello, vaya por delante mi denuncia a determinadas críticas, procedentes de sectores no democráticos, autoritarios o totalitarios, que, con la excusa de criticarlos, lo que pretenden es su desaparición total.

Dicho lo cual, añado  que los partidos políticos, siendo necesarios, no son suficientes para una democracia plena.

Para los ciudadanos, la democracia no puede ni debe reducirse a una votación cada cuatro años, a una lista cerrada y bloqueada, en la mayoría de los casos confeccionada por las cúpulas de los partidos. La democracia participativa no puede aceptar que, después de las elecciones, se tomen todas las decisiones desde dichas cúpulas, la mayor parte de las veces sin tener en cuenta el “contrato social”, los compromisos adquiridos con el programa electoral (peor aún, incluso contra ellos), y combatiendo cualquier iniciativa surgida de la propia sociedad, a las que tildan de heterodoxas y tratan de ignorarlas, deslegitimarlas o acallarlas por todos los medios.

En la situación actual, muchos optan por la abstención; otros por el voto en blanco.

Pues bien, sobre esto opinaba en la entrevista de “El País“, publicada en junio de 1993. Ponía el énfasis en la necesidad de otorgar utilidad a los votos de los ciudadanos, a todos los votos, en sus distintas expresiones, incluida la abstención por motivos políticos.

Partiendo de la existencia de una abstención técnica permanente (20 ó 25% del censo, por ejemplo), hay mucha gente que se abstiene de votar porque no está de acuerdo con ninguno de los partidos que se presentan. Muchos otros, acuden a las urnas, y votan en blanco, en un gesto plenamente democrático, para mostrar que, estando de acuerdo con la democracia, no se sienten representados por ninguna de las opciones políticas.

Son, en definitiva, quienes quieren expresar públicamente que “no nos representan”.

Ambas expresiones populares (abstención política y voto en blanco), extraordinariamente participativas, aunque no guste a algunos, son el reflejo de una realidad.

Sin embargo, en el recuento final, para el reparto de escaños, el sistema electoral vigente no los tiene en cuenta. Sería muy distinto si a la suma de ambas participaciones (repito, abstención política y voto en blanco), se les asignaran los escaños correspondientes y quedaran vacíos. Los fallos del sistema quedarían muy patentes y seguro que tendría consecuencias…

La entrevista que adjunto es de hace 20 años, pero creo que persiste la actualidad de la cuestión y del debate.  Habrá a quien le parezca puro voluntarismo. Está en su derecho.

En la misma línea argumentaba en “La política de otra manera“, libro publicado en 1993, del que adjunto una crítica aparecida en el diario ABC.

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El debate sobre la democracia, replanteado de manera muy oportuna y eficaz por los colectivos del 15-M, se puede contemplar desde muchos aspectos.

I

El sistema electoral vigente se puede y se debe mejorar, desde el deseo, que muchos compartimos, de dotar de mayor legitimidad democrática a nuestros representantes en las instituciones públicas y facilitar una mayor participación del conjunto de la sociedad en los asuntos públicos, y no reducir la democracia a la emisión de un voto cada cuatro años.

Se debe partir de que la verdadera democracia representa a todos, mientras que la falsa, sólo a la mayoría, como señalaba acertadamente Stuart Mill, allá por el año 1861.

Schumpeter define la democracia como:

“un mecanismo para resolver el problema de la elaboración de las decisiones sociales entre grupos de intereses contrapuestos que permite que la mayor parte posible de la población influya en estas decisiones a través de la posibilidad de elegir entre candidatos alternativos para el desempeño de un cargo”.

Ello implica un sistema de creencias que legitima el modelo: partidos políticos y prensa libre. En segundo lugar, debe existir un grupo de dirigentes que están en el poder y otros que actúan, como oposición, intentando conseguir el poder. Si no hay un sistema de valores que permita el juego pacífico del poder, no puede haber una democracia estable. Por otra parte, si no hay un otorgamiento periódico de autoridad efectiva a un grupo, un partido o coalición electoral estable, el resultado será un gobierno inestable o irresponsable y no una democracia.

El grado de acercamiento al fin del Estado, esto es, el máximo desarrollo de la personalidad de cada miembro, se corresponde,  como decía Karl Loewenstein en 1976 “con los progresos que cada sociedad estatal ha realizado en relación con aquellas instituciones destinadas a controlar y limitar el poder político“.

Es decir, el poder, además de ser democrático en su origen, debe rendir cuentas.

II

Un aspecto concreto de la legitimidad de la democracia y del derecho de participación de todos los ciudadanos en los asuntos públicos es la necesidad de reconocer eficacia jurídico-política a las distintas expresiones de la sociedad, a todas, incluso a las consideradas por los partidos políticos como “políticamente incorrectas“, esto es, los votos en blanco, los votos nulos con motivación política (los que no se deben a errores involuntarios) y las abstenciones con intencionalidad política evidente.

En estas últimas elecciones del 22-M, los votos en blanco junto con los nulos han sido la opción elegida por un millón de personas. La abstención política es difícil de estimar, aunque no parece que haya sido muy significativa, a tenor de que no ha sido pedida por ninguna fuerza política, social o sindical de manera expresa.

Un millón de personas han acudido a votar en blanco o nulo, y, con su voto, están expresando que creen en la democracia, pero que no están de acuerdo con el funcionamiento de los partidos políticos, con el sistema electoral de listas cerradas y bloqueadas o con alguna otra circunstancia.

Acudir a votar sabiendo que el voto va a ser ignorado por los partidos políticos es una prueba fehaciente del deseo de participación en los asuntos públicos, que no se puede ni se debe menospreciar. Sin embargo, no está reconocido eficazmente en el sistema electoral vigente. Se cuentan y a la papelera del olvido.

Si de 100 personas con derecho a votar 30 no lo hacen por razones digamos técnicas (abstención sin intencionalidad política evidente), pero 10 van a votar y lo hacen en blanco, tachando nombres de algunos de los candidatos, o con mensajes nítidamente políticos, lo cierto es que los 60 que votan como quieren los partidos se reparten el 100% de los escaños, con lo que los votos nulos y blancos no producen ningún efecto real en los ayuntamientos o parlamentos.

Si, por ejemplo, ese 10% de votantes en blanco o votos nulos consiguieran que el 10% de los escaños (concejalías, escaños parlamentarios) se quedaran vacíos, es claro  que su voto estaría reflejado en los parlamentos, en forma de protesta/crítica, que conduciría necesariamente a asumir el debate en serio por los partidos políticos para plantear en serio una reforma de la ley electoral, al menos en las elecciones locales, introduciendo, por ejemplo, un modelo de listas abiertas.

Sobre esta cuestión hice  unas declaraciones al diario EL PAIS, el año 1993, en línea con lo que acabo de argumentar. Lo recojo aquí por si alguien desea verlo y, en su caso, enviar un comentario sobre la propuesta.

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  He aquí algunas de las razones por las que se debe controlar las cuentas públicas por parte de organismos independientes de la Administración pública:

La modernización y armonización de la contabilidad pública, objetivo prioritario

La modernización de la contabilidad pública, como parte prioritaria de la modernización de la Administración pública, debe evolucionar, con urgencia, desde una contabilidad meramente presupuestaria (orientada al control de legalidad y a la rendición de cuentas), hacia el establecimiento de un sistema contable más informativo, comparable y útil para la toma de decisiones de los usuarios (electores-ciudadanos, políticos y gestores), esto es, un sistema de contabilidad más útil para la gestión, sujeto, asimismo, a los requerimientos de la construcción europea, la implantación de la moneda única y las necesidades internacionales.

De la contabilidad financiero-presupuestaria a la contabilidad interna o de gestión

Resulta cada vez más acuciante la necesidad de conocer el coste de los servicios públicos prestados. Admitiendo la dificultad de implantar un sistema único de contabilidad interna o de gestión, por la composición del sector público basado en organizaciones complejas, en las que existen poderes y responsabilidades distintas, objetivos y fuentes de financiación diferentes, es evidente que la información suministrada por la contabilidad externa o financiera no cubre todas las necesidades informativas del sector público.

Aunque hayan existido algunas tentativas para la implantación de una contabilidad de costes sin demasiado éxito, los esfuerzos deben continuar en esta línea de trabajo, al objeto de clarificar el empleo de los recursos públicos, determinar el coste de prestación de los servicios, revelar las desviaciones en relación con la ejecución del presupuesto y posibilitar la presentación de datos de alta calidad ante los diversos destinatarios, principalmente los órganos de control externo de las Administraciones públicas y la ciudadanía en general.

La rendición de cuentas, como parte integrante de la función fiscalizadora, es una obligación fundamental del sector público

El sector público, integrado por un conjunto de Administraciones, entidades y organismos, que si bien son heterogéneos, todos ellos dependen, en último término, de un órgano político que establece las directrices de su actuación y ante el que son responsables de la gestión efectuada.

De esta dependencia del poder político, se derivan, al menos tres notas características:

1.ª Sometimiento al régimen presupuestario, que es la manifestación de la voluntad política en materia económica del correspondiente órgano político.

2.ª La gestión de todo el conjunto del sector público se encuentra sometida a los controles de carácter contable, financiero, de eficacia y de legalidad, al objeto de verificar su adecuación a las disposiciones y directrices emanadas de los órganos políticos; y

3.ª Todos los entes del sector público sin excepción, deben rendir cuentas de su gestión a los correspondientes órganos fiscalizadores de cuentas, a los tribunales de cuentas.

Los poderes públicos deben garantizar el cumplimiento, por los cuentadantes, de la obligación de la rendición de cuentas

La obligación de rendir cuentas está presente en las disposiciones normativas a lo largo de la historia de los tribunales de cuentas. La rendición de cuentas, consustancial al Estado de Derecho y al principio de legalidad y exigencia democrática para hacer real y efectiva la participación de todos los ciudadanos en la vida política y económica por medio del control democrático de la gestión pública, debe ser respetada y apoyada por todos los poderes públicos, obligados a promover las condiciones y remover los obstáculos que impidan o dificulten con plenitud el ejercicio de tal participación.

El Ordenamiento Jurídico establece la obligatoriedad del control económico y presupuestario, tanto del Estado como del resto del sector público, autonómico y local, para que sus cuentas sean censuradas por el Tribunal de Cuentas y los órganos autonómicos de control externo.

Para que tal control pueda llevarse a cabo, esto es, para el adecuado ejercicio de la función fiscalizadora, es preciso que el conjunto del sector público, en su calidad de cuentadantes, rindan las cuentas a los diferentes órganos de fiscalización externa que tienen atribuida dicha función, para lo cual el legislador ha puesto en manos de los tribunales de cuentas diversos mecanismos para lograr el suministro de cuantos datos, estados, documentos, antecedentes o informes soliciten, lo que se inicia, en caso de no cumplirse, a partir del requerimiento conminatorio.

Si no fuere atendido, podrán aplicar diversas medidas, como la formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, la imposición de multas coercitivas o la propuesta a quien corresponda para la suspensión, destitución, cese o separación del servicio del cuentadante. Además, en su caso, pasarán el tanto de culpa al Fiscal General del Estado por el delito de desobediencia.

 La actividad fiscalizadora, que incluye la rendición de cuentas, pertenece a un ámbito del Derecho excluido del control jurisdiccional

La función fiscalizadora externa es el conjunto de actuaciones de los tribunales de cuentas (estatal y autonómicos), en el ejercicio de las atribuciones otorgadas por la Ley para comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia, economía y eficacia, en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, contribuyendo a garantizar la adecuada utilización de los fondos públicos y coadyuvando, a través de esta actividad de carácter técnico, a la función de control político que ejercen las Cortes Generales sobre el Gobierno o, en su caso, las asambleas legislativas sobre los gobiernos autonómicos.

En el desempeño de esta actividad, los órganos de control externo no ejercen ninguna clase de jurisdicción, ni tampoco realizan propiamente una función administrativa desde el momento que actúan por exclusivo mandato e interés del respectivo Parlamento, a quien rinden el resultado de su fiscalización, por lo que el ejercicio de la actividad fiscalizadora propiamente dicha, en el que, como paso previo está incluida la rendición de cuentas, no puede ser susceptible de control por ningún orden jurisdiccional, cuya competencia se limita a la actividad interna, doméstica, es decir, a las cuestiones de personal, administración y gestión del patrimonio, garantizándose así la independencia funcional de dichos órganos de fiscalización externa, independencia avalada por la propia Constitución.

 El poder público no sólo está sujeto al principio de legalidad; también debe haber eficiencia, economía y eficacia en la actuación administrativa

El sometimiento de la actuación pública al principio de legalidad y la exigencia de que la Administración sea eficiente, económica y eficaz, tanto en las decisiones respecto de los ingresos como de los gastos públicos, representan las dos caras de la misma moneda, obligaciones ambas reconocidas por la legislación vigente, tanto en el ámbito estatal como en el autonómico y en el local.

De ahí que la actividad fiscalizadora desarrollada con independencia por los tribunales de cuentas debe incluir el control completo de la actuación administrativa, el de legalidad y el de eficiencia, economía y eficacia.

Exigencia democrática del establecimiento de controles al poder público

La necesidad de gestionar lo público de acuerdo con los principios de eficiencia, economía y eficacia no exime de los controles. La eficacia no puede conducir a la arbitrariedad o, lo que es lo mismo, a la ausencia total de fundamentación razonable y objetiva para tomar una decisión en la Administración pública.

En democracia no basta con el origen electivo de los gobernantes, puesto que su legitimidad debe estar presente, no sólo en la elección, sino en el ejercicio del poder público, de lo que se deriva necesariamente la existencia de controles. La esencia de la democracia es la exigencia de controles al ejercicio del poder público.

Diversas ideas asumidas pacíficamente por la doctrina y plenamente integradas en la legislación vigente como el principio de transparencia, el de una buena administración o la rendición de cuentas, que obligan a la Administración y son derechos de los ciudadanos, han consolidado la exigencia democrática de controlar las decisiones públicas, con lo que se pretende, en definitiva, lograr un equilibrio entre la eficiencia y eficacia en la gestión, la equidad y la garantía de los ciudadanos, lo que se materializa en la vocación de la Administración pública de servir a los intereses generales y, en el procedimiento administrativo, garantista.

De la intervención previa al control a posteriori

Como se deriva de los argumentos desarrollados, la función interventora, a priori, consistente en controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables, y que es ejercida por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), las intervenciones de las comunidades autónomas y las intervenciones locales, y por sus interventores delegados, sin dejar de cumplirse con la ley, debe ceder relevancia y prioridad al control a posteriori, y en sus dos dimensiones subjetivas, tanto de control interno, por la propia Administración y sus órganos de intervención, como de control externo, ejercido por las correspondientes Instituciones de control externo.

La independencia orgánica y funcional respecto del poder ejecutivo, principio básico de las entidades de control externo

En su función fiscalizadora, las entidades de control externo, son las siguientes:

– Tribunal de Cuentas Europeo.

– Tribunal de Cuentas de España; y

– Tribunal (País Vasco), Audiencia (Canarias), Cámara de Comptos (Navarra), Cámaras (Andalucía, Madrid), Consejos (Galicia, Castilla y León) y Sindicaturas (Catalunya, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Principado de Asturias e Islas Baleares), de Cuentas.

Actúan por delegación de sus respectivos parlamentos, con quienes les une un vínculo de mera adscripción, y juzgo que sólo pueden desempeñar eficazmente sus funciones si, todas y cada una de ellas, sujetas únicamente a la Ley y al Derecho, cumplen los siguientes requisitos, todos ellos garantizados por disposiciones legales:

– son independientes, orgánica y funcionalmente, de las instituciones controladas;

– disponen de iniciativa fiscalizadora y de la potestad de dirigirse directamente a cualquier órgano administrativo y exigir de todos ellos cuantos datos y antecedentes resulten precisos para el ejercicio de sus funciones;

– sus miembros gozan de la misma independencia e inamovilidad y están sujetos a las mismas causas de incapacidad e incompatibilidad que los jueces, son nombrados por los parlamentos por un período de tiempo independiente de los mandatos parlamentarios, son inamovibles y se hallan protegidos contra influencias exteriores; y

– gozan de independencia financiera.

 Reconocimiento legal expreso de sus pronunciamientos: Declaración de fiabilidad

Los pronunciamientos de los órganos de control externo sobre la fiabilidad de las cuentas públicas y sus evaluaciones sobre las políticas públicas, en general, deben contar con el suficiente reconocimiento legal y quedar sujetos a los principios de publicidad (que lleguen a los destinatarios finales, Parlamento y sociedad) y oportunidad, sin dilaciones indebidas.

Es imprescindible que los respectivos parlamentos, a la vista de los informes de fiscalización de los órganos de control externo, adopten resoluciones, unas veces en forma de mociones, instando al gobierno que proceda a actuar, a exigir el cumplimiento de las recomendaciones y otras iniciando las correspondientes tramitaciones parlamentarias o solicitando de dichos órganos aclaraciones, ampliaciones o nuevas fiscalizaciones.

Relaciones interinstitucionales de cooperación y colaboración

En sus relaciones interinstitucionales, los órganos de control externo deben basarse en la cooperación y colaboración recíprocas, la coordinación de las tareas y la unificación de los criterios técnicos de fiscalización, evitando duplicidades.

Es necesario que las fiscalizaciones de todas las instituciones sean coherentes entre sí, mediante el establecimiento de criterios técnicos, protocolos y procedimientos similares, la normalización del contenido de los informes, así como el intercambio de información previa de los planes anuales de trabajo de cada uno de los diferentes órganos de control. Todo ello de acuerdo con el principio de lealtad institucional, esto es, observando las obligaciones de información mutua, cooperación, asistencia y respeto a las respectivas competencias y ponderando en su ejercicio la totalidad de los intereses públicos implicados.

 La evaluación es un nuevo instrumento de medición y emisión de opinión sobre la creación de valor de los servicios públicos, el cumplimiento de los objetivos de gestión y la eficiencia de la Administración pública

El objetivo de la nueva gestión pública, así lo considero, es la creación de valor para los ciudadanos, mediante la prestación de servicios de calidad, gestionados de manera eficiente, mediante la utilización racional de los recursos públicos escasos y de manera eficaz, cumpliendo los objetivos que se establezcan en la planificación (presupuestación).

La sociedad democrática exige la evaluación de la gestión de las políticas públicas, que requiere, como se expone en el presente libro, además del control presupuestario y contable, que se recoja en las cuentas generales de las diferentes entidades públicas, el desarrollo de nuevos instrumentos de medición de las decisiones y políticas públicas que den información sobre el coste de las actividades y de la eficacia y la eficiencia, así como la puesta en marcha de indicadores de gestión.

En este punto, estimo que lo perentorio es poner en primera línea del debate intelectual el papel insustituible del control externo, que garantiza a las asambleas legislativas, esto es, a los representantes del conjunto de la sociedad (gobierno y oposición), unas herramientas de medición de resultados que, como recalco, además de elaborarse con objetividad, fomenten la transparencia que legitime una democracia de más calidad.

 Se propugna la puesta en marcha de iniciativas del poder legislativo que tiendan a la potenciación de la evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios, como ayuda para la toma de decisiones, útil, por tanto, para el conjunto, tan heterogéneo, de los actores sociales contemporáneos.

Estoy a favor, destacadamente, tanto de la evaluación interna de las políticas públicas o evaluación endoformativa, que informa a los protagonistas del programa para que puedan modificar sus conductas y mejorar la acción, como y, sobre todo, de la evaluación externa o evaluación recapitulativa, destinada a que personas ajenas al programa (los poderes públicos, los representantes políticos y la ciudadanía en general), se formen una opinión global acerca del valor de la acción tomada, lo que implica necesariamente a mi entender el control de la evaluación interna.

Esta evaluación supondría un indudable refuerzo de contrapesos del ejecutivo, mediante la emisión de juicios de valor sobre las políticas públicas, emitidos por un órgano institucional independiente de la Administración, como es el Tribunal de Cuentas y el resto de órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, a fin de enriquecer el debate democrático.

Ejercicio del cargo público en condiciones de igualdad efectiva para el gobierno y la oposición

La transparencia en la gestión pública no debe limitarse a los aspectos informativos y financieros, sino que, como propongo, debe extenderse al ejercicio, en condiciones de igualdad, de los cargos públicos, tanto por parte de los representantes de los ciudadanos que forman parte del gobierno de las instituciones, como de los de la oposición, sin que ello vaya en detrimento de una gestión ágil y eficiente.

Ello implica, entre otras medidas aconsejables, la participación de la oposición en las Mesas de Contratación, en los Tribunales Calificadores para la selección de personal, así como en todo tipo de empresas y órganos públicos en los que se debata y decida cuestiones de índole pública y/o esté presente o representada la Administración pública.

La asunción de esta conclusión lleva aparejada las consiguientes modificaciones legales, de las que resalto, por lo que ello implica de legitimidad en la tramitación y adopción de las mismas, su rango de ley.

Compatibilidad e independencia de los controles internos y externos

Los nuevos tipos de controles señalados deben ser tanto internos como externos, los primeros realizados por la propia Administración, aunque por medio de órganos ajenos a los órganos controlados, y los externos, ejercidos por el Tribunal de Cuentas y demás órganos de fiscalización externa, con métodos propios de control, aplicados asimismo a la evaluación del control interno.

 Implantación gradual, a pesar de las dificultades

Las dificultades técnicas para el diseño y medición del tipo de controles señalados, si bien no deben dejar de tenerse en cuenta, no deben servir de excusa para evitar o demorar la puesta en marcha de los mismos.

Es más, se propone su implantación, con carácter experimental, y en los próximos cuatro años, inicialmente para las entidades locales con población entre veinte mil y cien mil habitantes, y posteriormente para su extensión al resto de entidades locales, autonómicas y estatales.

Importancia central de las entidades fiscalizadoras externas en el sistema

A modo de cláusula de cierre de las conclusiones, propugno que las entidades fiscalizadoras externas desempeñen un papel cada vez más relevante, y reivindico su condición de entes insustituibles en las nuevas formas de fiscalización, tanto en lo que se refiere a la reconocida necesidad de control de la eficiencia, eficacia y economía, como, según he expuesto, en lo que afecte a las auditorías más novedosas y específicas de control de la objetividad y transparencia propuestas en la conclusión decimotercera.

Extraido del libro El control de las cuentas públicas

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Cito a continuación una propuesta de indicadores para emitir un juicio de objetividad, transparencia y atención al ciudadano en los ayuntamientos, cuyo desarrollo puede verse en el libro El control de las cuentas públicas“.

I.         Organización interna

a) Reglamento Orgánico Municipal, Reglamento de Distritos, Plan General de Ordenación Urbana, Ordenanzas locales, Bandos.

En cada caso, fecha de aprobación, número de artículos, descripción de la norma, destacando los aspectos relacionados con la transparencia y atención al ciudadano. Breve opinión al respecto.

b) Presupuestos: grado de cumplimiento de los mismos, análisis de desviaciones. Análisis especial para el caso de no aprobación de los presupuestos (art. 197 bis, Ley Régimen Electoral General).

c) Órganos y régimen de funcionamiento de los órganos: Pleno, alcalde, comisiones municipales: órganos de gobierno [en los municipios de más de 5.000 habitantes, art. 20 b) Ley de Bases del Régimen Local (LBRL]; órganos complementarios [Comisiones dictaminadoras de asuntos del Pleno, en municipios de más de 5.000 habitantes, art. 20 c) LBRL]; otros órganos complementarios (art. 20.3 LBRL); comisión especial de cuentas (art. 116 LBRL); comisiones especiales, en su caso.

Para todos estos órganos, se analizará: presidencia (nata y efectiva) de las mismas, sistema de votación, participación y reparto de vocalías entre los distintos grupos municipales, tanto para los corporativos que formen parte del equipo de gobierno como de la oposición.

Sesiones de los órganos, libro de actas (instrumento público solemne), debidamente foliado, con la rúbrica del presidente y el sello de la corporación, cumplimiento de las normas en relación con los informes preceptivos del secretario y, en su caso, del interventor.

d) Participación en entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio, empresas paramunicipales (titularidad exclusivamente municipal) y en consorcios, mancomunidades, empresas u otros organismos distintos de la Administración fiscalizada.

En este caso igualmente se debe analizar quién ocupa la presidencia (nata y efectiva) de las mismas, cómo se participa y el reparto de las vocalías entre los distintos grupos municipales, tanto para los corporativos del gobierno como para los de la oposición.

c) Mesa de contratación; composición; presencia o no de los distintos grupos municipales en la misma, incluidos los de la oposición; número de reuniones al año, revisión de las actas. Caso de no participar la oposición en la Mesa de Contratación, existencia o inexistencia de una Comisión de Vigilancia de la Contratación con la participación de representantes todos los grupos municipales. Opinión.

d) Grado de concentración de las compras de bienes y servicios:

– establecimiento de un gráfico ABC de proveedores, en el que se fije y se detalle el número de proveedores, que suponen un porcentaje significativo de las compras, por ejemplo, el 70% de lo que se compra a cuántos proveedores se les compra (referido a cada tipo homogéneo de obras, bienes o servicios que se contratan)[1];

– número y detalle de proveedores que se presentan, como promedio, a los distintos concursos y subastas para la ejecución de obras, servicios, etc.

e) Estatuto de los miembros de las Corporaciones locales; en particular, derecho de información, dotaciones económicas de la Corporación para los grupos municipales (fija y variable), así como sistema de retribuciones y/o indemnizaciones para el ejercicio de los cargos, de los corporativos del equipo de gobierno y de los de la oposición); constancia del registro de intereses, registro de causas posibles de incompatibilidad y de actividades, así como eventual acceso al mismo; política de locales y asesores para los grupos municipales.

f) Participación de los corporativos (de los del gobierno, de la oposición) y de personas que no ostentan la condición de concejales en la Junta de Gobierno local.

g) Existencia o inexistencia de Comisiones de Investigación. En caso afirmativo, comentarios y evaluación de los trabajos.

II.          Indicadores en relación con la recogida de la información

Los que se refieren a la recogida de información cualitativa, como por ejemplo:

– ¿Conocen los trabajadores (funcionarios) los objetivos y recursos de la organización, en cada caso?

– ¿Se conoce cuál es la percepción ciudadana en cuanto a los servicios que debe prestar la Administración fiscalizada? ¿A través de qué técnicas?

– ¿Se ha medido en alguna ocasión el grado de satisfacción de los clientes-ciudadanos para cada uno de los servicios que se prestan? ¿Se han tomado decisiones en base a los datos conocidos?

– ¿Existe carta de servicios?

– ¿Existe libro de quejas o reclamaciones, buzones de sugerencias, etc., sin perjuicio de los recursos administrativos? ¿Cuántas sugerencias/quejas se han presentado en el año de la fiscalización? ¿Con qué resultados?

% de cumplimiento de las inversiones en los capítulos 2 y 6, en relación con lo presupuestado.

tiempo medio entre la petición de licencias y las concesiones.

III.         Indicadores en relación con la dirección por objetivos y    control de gestión

– ¿Existe en la Administración que se fiscaliza algún sistema interno de “dirección por objetivos”, “control de gestión”, o “evaluación del rendimiento”? ¿Se analiza la “evaluación del desempeño”, es decir, el cumplimiento de las obligaciones inherentes a la misión de la Administración por áreas, departamentos, grupos e individuales?. Opinión acerca del sistema y de su funcionamiento.

– ¿Está reglamentada la separación de funciones entre el ámbito político (alcalde, comisión de gobierno, concejales delegados de área) y el directivo o administrativo, de tal manera que se puede deslindar nítidamente las funciones políticas y las gerenciales?. Opinión.

– ¿Está establecido un “estatuto del directivo”?. Opinión.

– ¿Existen incentivos económicos a los funcionarios por el cumplimiento de objetivos?. Individuales, por equipos. Opinión.

IV.         Indicadores en relación con la utilización de medios técnicos [art. 45 Ley del Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)]

– Breve exposición y evaluación del empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias. Actos jurídicos: se relacionan los ciudadanos con la Administración local para el ejercicio de sus derechos con este tipo de medios técnicos: en qué casos, número aproximado de contactos. Opinión.

– Contenido de las páginas web. Información disponible, control de las visitas. Opinión.

V.         Indicadores relativos a la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones

1. Lugares de presentación: a) Oficina del Registro General (%); especifíquese días, horario de apertura y cierre; b) Oficina de Correos (%); c) Página web, y d) Otro lugar público, especifíquese y porcentaje.

– ¿Existe ventanilla única para el administrado?

2. Medios de presentación: a) en soporte papel; b) por medios informáticos, electrónicos o telemáticos; c) por medio de soporte modelo, normalizado. Análisis estadístico de cada caso y evaluación del funcionamiento.

3. Modelos y sistemas normalizados de solicitud: ¿existen modelos normalizados de solicitud? ¿cuántos? ¿se utilizan? ¿en todos los casos, casi siempre, poco habitual?

4. Recibos de acreditación: ¿cómo se acredita la presentación en el caso de utilización de otro procedimiento distinto del soporte papel?

VI.         Indicadores relativos a la tramitación de procedimientos

– Existencia o inexistencia de objetivos en relación con los plazos de realización de los distintos procedimientos y medición de sus resultados reales. Análisis de desviaciones.

– Simplificación de documentos: ¿existen documentos-tipo para facilitar las relaciones Administración-administrado? ¿cuáles? ¿cuántos se utilizan al año? (registro de entrada, modelo de queja, modelo de solicitud de autorizaciones, etc.).

– Supresión de la intervención administrativa previa: ¿se ha sustituido en algún documento, en algún trámite, inicio de actividad o expediente, la autorización por la comunicación? ¿en qué casos? ¿cuántos al año?. Evaluación.

– Eliminación de trámites innecesarios: ¿se ha eliminado alguno en el último año? ¿cuántos? ¿cuáles?. Evaluación del resultado.

– Tiempo medio de duración y evaluación de procedimientos habituales (desde el principio hasta el final de la tramitación):

– expropiaciones;

– autorizaciones, licencias de actividad;

– licencias de construcción;

– multas;

– subvenciones;

– ejecución de demolición de obras ilegales;

– ejecutivos de cobros. Concesiones, certificaciones, etc.

VII.         Indicadores de gestión en relación con la obligación de resolver (arts. 42 y sigs. LRJPAC)

– Análisis estadístico y evaluación de los casos de prescripción de asuntos, renuncia de derechos por parte de los ciudadanos, caducidad de procedimientos, desistimiento de las solicitudes o desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento.

– Existencia o inexistencia de norma reguladora, por cada procedimiento, de los plazos máximos de duración de los mismos, así como la mención específica de los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución expresa produzca; constancia de que de estos extremos se informa a los interesados.

VIII.         Indicadores de gestión en relación con tramitaciones de urgencia

– Análisis de los casos en que se aprueba la tramitación de urgencia; razones, evaluación a la luz de la transparencia de la Administración en sus relaciones con los ciudadanos (art. 3.5 LRJPAC).

IX.         Indicadores en relación con la potestad sancionadora

– Tipo y número de infracciones administrativas anuales, pagos, garantías, tramitaciones, recursos, etc.

– Grado de eficacia en el cumplimiento de objetivos: por ejemplo, número de multas emitidas versus número de multas efectivamente cobradas y/o recursos empleados en la tramitación total; relación coste/eficacia.

X.         Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas

– Análisis estadístico y funcional de las indemnizaciones por el funcionamiento de los servicios, motivos de las mismas y análisis de la eficacia demostrada, en su caso; procedimientos judiciales por estos motivos, cuantía, medios empleados por la Administración.

XI.         Indicadores de gestión en relación con duplicidades

– Señalamiento expreso de funciones, competencias o acciones de fomento, que se repiten en los diferentes niveles de la Administración, con las consiguientes ineficiencias: otros ayuntamientos, diputaciones provinciales o forales, Gobierno autonómico, otras administraciones:

Habrá que ver en qué razones de eficacia se fundamenta, por ejemplo, el hecho de que existan eventuales duplicidades en bienestar social, cultura, etc., en ayuntamientos, diputaciones y Gobiernos autonómicos, etc.

– Propuestas de supresión de duplicidades, dirigidas al Pleno correspondiente sobre la base de criterios, generales o específicos, que se vaya formando el órgano de fiscalización externa.

– En cada informe, propuestas concretas de eliminación de duplicidades.

XII.         Indicadores de gestión en relación con la revisión de recomendaciones

– Grado de cumplimiento por parte de las Administraciones públicas, en relación con anteriores recomendaciones efectuadas por el Tribunal y/o órgano de control externo correspondiente.

En su caso, medidas a adoptar.

XIII.          Indicadores relativos a la participación ciudadana

– Iniciativa popular: número de iniciativas tramitadas, contenidos, decisiones del Pleno. Opinión.

– Observatorio urbano. Existencia, funcionamiento, opinión.

– Consejos de Distrito: en caso afirmativo, organización, composición, competencias. Funcionamiento, opinión.

– Posibilidades de participación de los ciudadanos, asociaciones de vecinos, asociaciones sectoriales del municipio, en: Plenos (intervenciones, propuestas de Mociones, etc.), Comisiones y demás órganos municipales. Opinión.

– Consejo Social de la ciudad: existencia, funcionamiento, opinión.

– Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones: existencia, funcionamiento, opinión.


[1] La concentración de las compras en pocos proveedores, aún cuando los procedimientos de compras sean legales y válidos, interesa analizar, puesto que puede ser indicativo de alguna desviación, incumplimiento o falta de objetividad.

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El sector público, que representa en torno al 50% del conjunto de la economía de los países en el mundo occidental, debe satisfacer un abanico muy amplio y diverso de necesidades sociales en materias como sanidad, educación, infraestructuras, medio ambiente, desempleo, pensiones, etc., para lo que debe proveer a los ciudadanos de servicios públicos a los que actualmente se aplica una creciente exigencia de calidad. 

Como es sabido, la Administración cuenta para ello con recursos públicos limitados, que provienen tanto de los impuestos y tasas como de la venta de determinados servicios, bien en competencia con el sector privado, bien en regímenes especiales (monopolios, cuasi-monopolios, concesiones, consorcios, etc.) y dispone, asimismo, de autoridad, al ser titular de poderes coercitivos que le sirven para obligar a los ciudadanos, en su caso, al cumplimiento de sus deberes con la sociedad. 

Las decisiones económicas de la Administración están sujetas al régimen presupuestario, conjunto de obligaciones entre las que destaca la rendición de cuentas, exigencia consustancial al Estado de Derecho y al principio de legalidad. 

 En los últimos años se ha producido un fuerte impulso de la eficiencia, economía y eficacia, de la Nueva Gestión Pública como fórmula organizativa y ejecutiva de las Administraciones públicas . 

Debe ponerse énfasis en los límites a la eficiencia y eficacia del sector público, que vienen dados por el logro del equilibrio entre la eficacia y las garantías de los ciudadanos. 

Una empresa privada puede contratar con la empresa que, a su juicio, le ofrezca mejores condiciones de precio, calidad de producto u otras razones que, libremente juzgue interesantes. Para ello, el comprador privado es libre de establecer los mecanismos de negociación abierta con los proveedores que considere más adecuados a sus objetivos últimos (maximización del beneficio, incremento cuota de mercado, etc.), todos ellos fácilmente medibles desde el punto de vista cuantitativo. 

Los políticos, gestores públicos (auténticos “jefes de compras” de las diversas Administraciones públicas), que administran los recursos de todos, están sujetos a una serie de principios legales y garantías, como son la igualdad y no discriminación, la racionalidad, transparencia, publicidad, concurrencia y buena administración y, en general, a los procedimientos tasados para las compras, propios de una Administración democrática. 

Pero en la actualidad, en el procedimiento (establecimiento del pliego de condiciones, generales y particulares, técnicas y administrativas, bases de licitación, apertura de plicas, propuesta de resolución…) sólo participan, además de los funcionarios, los representantes del gobierno (municipal, provincial o de otras administraciones públicas). La oposición sólo está presente al final del procedimiento, en los Plenos, Asambleas o Parlamentos, de una manera deslabazada, distante, con poco tiempo. Esta lejanía es más patente en el Gobierno del Estado y en el de las Comunidades Autónomas, en donde la oposición sólo habla en la discusión presupuestaria. El segundo debate, que debería ser incluso más importante que el primero, el del análisis de la Cuenta General, de la ejecución del presupuesto, pasa de puntillas, casi invisible, ante la  oposición, los medios de comunicación y la sociedad, con lo que el análisis de desviaciones es prácticamente inexistente

Si se introdujera la presencia de un miembro de la oposición en todo el procedimiento de compras, desde el establecimiento de las condiciones de contratación, liego de condiciones, bases de licitación, hasta la apertura de plicas y propuestas de decisión, su mera presencia y participación, en igualdad de condiciones con el representante del gobierno, debe servir, si no para erradicar toda irregularidad, ilegalidad o corrupción, pero sí para coadyuvar de manera muy relevante a una mayor vigilancia y transparencia en la contratación pública. 

Igualmente debe suceder en los Tribunales Calificadores para la selección de personal y en el conjunto de empresas, consorcios y demás organismos públicos, en los que no se suele permitir la presencia activa y directa en el proceso de la decisión. 

Esta es la idea de la “transparencia” que propugno y esto es, a mi juicio, la interpretación que debe darse al derecho a participar, en igualdad de condiciones, de todos los cargos públicos, lo que esta establecido en el art. 23 de la Constitución, pero mal desarrollado por las leyes. 

En el libro “El control de las cuentas públicas” propugno una serie de indicadores para emitir, por parte de los Tribunales de Cuentas, un juicio de objetividad, transparencia y atención al ciudadano, principalmente en los ayuntamientos, que puede ser extensible al resto de administraciones públicas. 

La propuesta se basa en una encuesta realizada al conjunto de los consejeros responsables de las entidades locales tanto en el Tribunal de Cuentas de España como en los diferentes órganos autonómicos de control externo (Tribunal vasco, Cámaras, Sindicaturas, Consejos o Audiencia de Cuentas), que cuenta con un diagnóstico específico de la situación actual de las entidades locales, elaborado a partir de un estudio empírico, relativo a las auditorías operativas, la objetividad y la transparencia, así como a cuestiones atinentes a la organización interna y al proceso de toma de decisiones en la gestión pública. 

Como colofón, se propone un listado abierto de indicadores que puedan medir, cualitativa y cuantitativamente, el grado de transparencia interna de los ayuntamientos.

Esta propuesta, junto  con la reforma de la ley de financiación de los partidos políticos y reforzamiento legal de los informes de los tribunales de cuentas para que sus recomendaciones y pronunciamientos  sean efectivos, pretende abrir un debate que conduzca a decisiones clave para la minimización de los riesgos de corrupción.

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A la luz de mi propuesta expresada en la anterior entrada (participación de la oposición en las Mesas de Contratación, Tribunales Calificadores para la selección de personal y demás órganos del proceso en las decisiones públicas, junto con la reforma de la ley de financiación de los partidos políticos y reforzamiento legal de los informes de los tribunales de cuentas para que sus recomendaciones y pronunciamientos  sean efectivos), nos debemos preguntar:

 ¿Participa la oposición en igualdad de condiciones con el gobierno municipal, tanto en el ayuntamiento como en un conjunto de organismos relacionados con la gestión municipal?

   Los tribunales de cuentas ¿controlan otras normas dispersas en las leyes, que, aún cuando no tengan reflejo financiero, afectan de manera significativa a la objetividad y a la transparencia?

Existen abundantes disposiciones de obligado cumplimiento por parte de las entidades públicas que aparecen de manera dispersa en las diferentes leyes. Muchas de ellas recogen aspectos que afectan de lleno a la objetividad/imparcialidad, a la transparencia en la gestión y atención al ciudadano que, sin embargo, no suelen ser objeto de revisión ni de control por parte de los órganos de fiscalización externa.

Identificado el problema, éste se analiza formulando una hipótesis que se verificó con los responsables de la fiscalización de las entidades locales del conjunto de órganos de control externo del sector público de España. A 3 de diciembre de 2008, se cerró la fase de la investigación.

Las principales conclusiones que se extrajeron aparecen en mi libro “El control de las cuentas públicas“.

Son las siguientes:

1.ª. A efectos meramente ilustrativos, los órganos de control externo se pueden agrupar en dos colectivos bien diferenciados: aquellos que funcionan desde la década de los ochenta (Navarra, Catalunya, Comunidad Valenciana, Galicia, País Vasco, Andalucía, Canarias) y los de creación y puesta en marcha más recientes (Madrid, Illes Balears, Castilla y León[1], Castilla La Mancha[2] y Asturias[3]).

Cierto es, como se ha visto, que la normativa reguladora es diferente, pero, a los efectos de la materia que se investiga en este trabajo, esta circunstancia es prácticamente irrelevante. Las preocupaciones por poner en marcha indicadores de objetividad (imparcialidad), transparencia y atención al ciudadano tienen que ver más con los años en funcionamiento e incluso con la sensibilidad de cada órgano que con la regulación específica.

Ello se entiende en la medida que el establecimiento de indicadores de transparencia es una cuestión que afecta al contenido de las fiscalizaciones más que a las competencias, de ahí que quienes llevan más años de existencia se han planteado más veces el tema y han tenido más ocasiones de reflexionar y debatir, e incluso, de poner en marcha algunas fiscalizaciones al respecto.

2.ª Aún cuando se utilizan habitualmente indicadores de gestión financiera, económica y presupuestaria[4] e incluso indicadores de eficiencia, economía y eficacia y grado de excelencia, del análisis de las respuestas se concluye que, con alguna excepción[5], no existen indicadores en relación con la eficiencia, economía y eficacia, ni con la dirección por objetivos, ni con la tramitación de los procedimientos, ni en relación con la obligación de resolver, ni en relación con las tramitaciones de urgencia[6], ni en relación con la potestad sancionadora, ni con la cuestión de la responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas, ni se revisan las eventuales duplicidades, ni tampoco existen indicadores de gestión en relación con la revisión del cumplimiento de las recomendaciones de los informes por parte de los entes fiscalizados.

3.ª Resulta muy evidente que, hasta ahora, la preocupación por avanzar en la línea de la introducción de indicadores de transparencia en las entidades locales no ha sido una prioridad para los órganos de control externo del sector público de España.

La mayoría de los órganos de control externo, están en la actualidad más preocupados con la efectividad de la rendición de cuentas por parte de las corporaciones locales[7] que por introducir en los informes de fiscalización indicadores cuantitativos y cualitativos de transparencia.

4.ª Igualmente es general la idea de que la aplicación de unos indicadores de objetividad, transparencia y atención al ciudadano, así como para establecer criterios de comparación, deben adaptarse a la población del municipio (o al presupuesto, ingresos corrientes, inversión por habitante o transferencias recibidas), aún cuando no se concreta esta reflexión por los entrevistados.

5.ª Dentro de las aportaciones específicas, destacan algunas: en relación con el control de gestión, se subraya la dificultad de realizarlo en la medida en que los presupuestos municipales no aportan descripción del número de actividades a conseguir agrupadas por programas de gestión (Castilla-La Mancha); igualmente se está tratando de desarrollar programas de formación y adiestramiento (Asturias).

6.ª Finalmente, es evidente la poca información que se puede ofrecer de realizaciones concretas en materia de indicadores de transparencia por parte de los órganos de control externo de España, aunque ello no es óbice para concluir que el interés y preocupación por el avance en el contenido de las fiscalizaciones en relación con la profundización democrática de las entidades locales es unánime en dichos órganos y es previsible que a lo largo de 2009 se continúe en esa labor que incluso pueda implicar propuestas de reformas legislativas al respecto.

(extraído de mi libro, “El control de las cuentas públicas“)


[1] Dada su corta trayectoria en el desarrollo de trabajos de control externo y el elevado número de entidades que componen su sector público local, los trabajos realizados hasta la fecha se han centrado principalmente en el Informe anual sobre la Cuenta General de las entidades locales y auditorías de regularidad, por lo que aún no se ha entrado a valorar el tipo de aspectos que se proponen en la investigación.

[2] La fiscalización de las entidades locales de Castilla-La Mancha ha estado condicionada por el art. 8 de la Ley 5/1993, de 27 de diciembre, que no otorgaba competencia plena para la fiscalización de la Cuenta General de las Corporaciones Locales, si bien, a partir de la modificación realizada por la Ley 13/2007, de 8 de noviembre, se otorga la potestad de fiscalización, por lo que la Cuenta General de las Corporaciones Locales correspondiente al ejercicio de 2008 ya debe ser fiscalizada por la Sindicatura de Cuentas (por primera vez).

[3] Por ejemplo, Asturias se constituyó formalmente a mediados de 2005, pero la incorporación de personal comenzó a producirse, de modo gradual, en fechas bastante posteriores y aún no ha concluido.

[4] Existen muchísimos ejemplos de indicadores financieros: además del desarrollado con mayor detalle en el apartado 3.4 de este capítulo (elaborado por la Diputación Foral de Guipúzcoa), se pueden mencionar, entre otros:

– el Tribunal de Cuentas de España, en el informe anual sobre las cuentas rendidas por las entidades locales y en las fiscalizaciones específicas los utiliza habitualmente. Los clasifica en tres grandes grupos: a) De situación y actividad financiera (endeudamiento municipal, transferencias recibidas de otras administraciones públicas, eficacia financiera, etc.), de situación y actividad económica (resultado económico, análisis de derechos incobrables, etc.), e indicadores presupuestarios (grado de ejecución de ingresos y gastos, derechos pendientes de cobro y obligaciones pendientes de pago, modificaciones presupuestarias, carga financiera, personal, inversiones, ahorro bruto, etc.).

Información similar relacionada con indicadores financieros se puede ver en:

– Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales (DGCHT), que elabora periódicamente un elevado número de publicaciones, a través de las cuales aporta una gran variedad de datos (en su mayoría de carácter presupuestario) referidos a las Administraciones autonómica y local.

– informe anual de los ayuntamientos del País Vasco (www.tvcp.org/).

– ayuntamientos asturianos: período analizado: 1995-1997; el sector público local asturiano está formado por 129 entidades, divididas en municipios, mancomunidades y entes locales de ámbito inferior al municipal. El análisis efectuado en este trabajo se centra en los 78 municipios existentes en Asturias, agrupados por tamaño y por niveles de renta, si bien muchas de sus conclusiones pueden ser válidas para el resto de entidades de ámbito local; vid. Ana CÁRCABA GARCÍA (julio-septiembre, 2003): “Análisis financiero de las entidades locales mediante el uso de indicadores”, Revista Española de Financiación y Contabilidad, vol. XXXII, núm. 118, págs. 661 a 692. Las ratios se agrupan en: 1. Ratios presupuestarios (indicadores de ejecución presupuestaria, indicadores de servicios prestados, indicadores de ingresos corrientes, indicadores de las inversiones y su financiación e indicadores de endeudamiento); 2. Ratios de carácter financiero (solvencia, liquidez), y 3. Ratios a partir de la cuenta de Resultados (índice de relevancia de los gastos financieros, índice de cobertura de pasivo a corto plazo, índice de sensibilidad de ingresos ordinarios).

– páginas web del resto de Sindicaturas, Audiencia, Cámaras o Consejos de Cuentas que componen el conjunto de órganos autonómicos de control externo de España: por ejemplo, informes anuales de la Sindicatura de Comptes de la Generalitat Valenciana [Ana CÁRCABA GARCÍA (julio-septiembre, 2003): “Análisis financiero de las entidades locales mediante el uso de indicadores”, Revista Española de Financiación y Contabilidad, vol. XXXVI, núm. 118, págs. 661 a 692].

[5] En el caso del Tribunal de Cuentas de España, en las fiscalizaciones horizontales el manejo de indicadores adquiere una especial relevancia, los indicadores de economía (coste unitario del personal, coste del servicio por habitante, etc.), de eficacia (operativa, presupuestaria en gastos e ingresos, etc.), de eficiencia (por ejemplo, análisis de la eficiencia económica del personal) y grado de excelencia (número de usuarios del servicio, reclamaciones en relación con el número de usuarios, etc.).

También se puede mencionar un intento de informes comparativos con indicadores relativos a la eficiencia y eficacia, en las páginas web de los órganos de control externo, pero o son muy esporádicos o aún no forman parte de la sistemática y de las normas e instrucciones técnicas de las fiscalizaciones. Por ejemplo, en el País Vasco, en los informes de los ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, se incluye un anexo informativo en el que se da cuenta de cuestiones relativas a la objetividad, transparencia y atención al ciudadano, pero su metodología y contenido no se ha incluido en las Instrucciones internas de fiscalización, porque aún no se admiten unánimemente en el seno del Tribunal.

[6] En algunos casos, como Castilla-La Mancha este tipo de tramitaciones se analizan para los expedientes de contratación.

[7] Me remito al comentario hecho en el capítulo III, apartado 9.1.9, en relación con la rendición de cuentas y la STS de 4 de junio de 2008.

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La participación de la oposición en las Mesas de Contratación, Tribunales Calificadores para la selección de personal y en los consejos de Administración del sinfín de sociedades públicas sujetas a Derecho privado, consorcios, mancomunidades y diversas fórmulas que se han inventado para huir del Derecho administrativo no es obligatorio por ley.

La oposición está en los plenos, asambleas, parlamentos, pero no está presente ni participa en los lugares cruciales de la Administraciones donde se toman las decisiones.

Para algunos la transparencia es el derecho a la información. Defiendo que la transparencia abarca, igualmente, la participación de la oposición en el proceso mismo de la toma de la decisión. Su presencia en esos centros de decisión coadyuvaría, sin duda, a minimizar los ruesgos de conductas punibles. Ello unido a la reforma de la financiación de los partidos políticos y la reforma de los tribunales de cuentas son tres medidas efectivas que propongo en mi libro “El control de las cuentas públicas“.

Transcribo a continuación alguno de los apartados más interesantes en relación con esta cuestión.

“La hipótesis de la que parto es que, además de la auditoría de legalidad, financiera y presupuestaria, hay diversos aspectos en la organización y funcionamiento de las Administraciones públicas locales, que tienen una gran significación e importancia para conocer el grado de transparencia en la gestión y la efectiva participación de los grupos políticos municipales en el conjunto de las decisiones locales y que, por consiguiente, se pueden y se deben medir, comparar y evaluar.

De su estudio y análisis, se desprende una mayor o menor transparencia en la gestión pública, consecuencia de una mayor o menor participación en las decisiones públicas de todos los representantes municipales, de los que gobiernan y de los que están en la oposición.

En definitiva, se trata de medir el grado de democratización existente en la organización interna y en la toma de decisiones, investigación que circunscribo al ámbito de las instituciones locales.

Me baso para ello en el art. 23.2 de la Constitución que establece que los ciudadanos tienen derecho a acceder “en condiciones de igualdad” a las funciones y cargos públicos, que incluye el derecho a permanecer en el cargo, como concreción del principio de igualdad reconocido en el art. 14 CE, “lex specialis”, que prevalece sobre la “lex generalis”.

La Jurisprudencia es bien clara en lo que se refiere al derecho de acceso a la información, que, subrayo, no es más que una parte del derecho al ejercicio del cargo en condiciones de igualdad, una condición necesaria pero no suficiente. La Sentencia del Tribunal Constitucional, de 29 de noviembre de 2004, establece:

“Hemos dicho en sucesivas ocasiones que el derecho fundamental que garantiza el art. 23 CE encarna el derecho de participación política en el sistema democrático consagrado por el art. 1 CE y es la forma esencial del ejercicio de la soberanía por el conjunto de ciudadanos…; se trata de derechos fundamentales de configuración legal, debiendo respetarse la igualdad de todos en su ejercicio y evitar perturbarlo con obstáculos que puedan colocar a unos representantes en condiciones de inferioridad respecto de otros. La privación o perturbación al representante político de la práctica de su cargo menoscaba su derecho de participar en los asuntos públicos de los ciudadanos (SsTC 10/1983, de 21 de febrero y de 6 de marzo)”.

Derecho que, siendo de configuración legal, es un derecho fundamental, por lo que la Ley no puede regular el ejercicio de los cargos representativos en términos tales que vacíen de contenido la función que han de desempeñar “o se les estorbe o dificulte mediante obstáculos artificiales o se coloque a ciertos representantes en condiciones inferiores a otros” (STC 32/1985, de 6 de marzo).

En el capítulo II se ha definido la necesidad de fortalecer el control parlamentario del Gobierno y la introducción de pesos y contrapesos para lograr, en expresión de Cascajo Castro, el “aseguramiento de un estatuto de la oposición política que permita ejercer su derecho de control al Gobierno, así como su papel de futura alternativa[1]. Añado la idea de que la democracia representativa debe ser de todos y no sólo de la mayoría, puesto que la idea pura de la democracia, de acuerdo con su definición, es el gobierno de todo el pueblo por todo el pueblo representado igualitariamente. Cierto es, como nos recuerda Stuart Mill, que la minoría debe supeditarse a la mayoría, pero ello no significa en absoluto que la mayoría debe apropiarse de todos los votos y la minoría de ninguno[2].

Toca ahora completar el trabajo. En este caso, en relación con las entidades locales y el control al gobierno municipal, que corresponde ejercer a las minorías de la oposición.

De acuerdo con el art. 22.2 a) de la Ley de Bases de Régimen Local corresponde al Pleno de los ayuntamientos “el control y fiscalización de los órganos de gobierno”.

El Tribunal Supremo afirma que “para poder realizar dicho control es necesario saber cómo se ha llevado a cabo la gestión de los intereses municipales”, por lo que “la negativa a facilitar el acceso a la información impide tener conocimiento de cómo se ha llevado a cabo la actuación de los órganos responsables” y, “por lo tanto, la labor de control es ineficaz”, con lo que “la participación en los asuntos públicos se quiebra y con ello el derecho fundamental recogido en el art. 23 de la Constitución” (STS de 27 de junio de 1988), derecho que se admite también respecto de sociedades municipales cuyo capital esté dentro del ámbito municipal (STS de 30 de noviembre de 2001), organismos autónomos o mancomunidades (STS de 28 de octubre de 2002).

El derecho a informarse es un derecho individual de cada concejal, que no excluye el derecho del grupo municipal, es independiente de otros medios de acceso a la información y se refiere al concepto de “documentos” entendido en sentido amplio (cualquier información contenida en soporte material o informático), producido o recibido en el curso de una relación jurídico-pública o jurídico-privada, incluye los libros de contabilidad, mandamientos de ingresos y pagos, actas de sesiones de los órganos de gobierno, expedientes de obras, expropiaciones, etc.[3].

En un ayuntamiento democrático, existe una mayoría (compuesta por uno o varios grupos municipales), que es la que ejerce el gobierno municipal, y una minoría (también compuesta de uno o varios grupos municipales), que forma la oposición.

Se trata de analizar si en el ejercicio del cargo, tanto unos representantes (los que gobiernan) como los otros (los que están en la oposición), tienen las mismas posibilidades de participar, activa y plenamente, en el conjunto de las decisiones.

Ejercicio del cargo que, obviamente, no puede quedar reducido al ejercicio del derecho de voto en los Plenos, por lo que debe revisarse si a determinados representantes y, en particular, a los que forman parte de la oposición municipal, se les “estorba o dificulta el ejercicio del cargo mediante obstáculos artificiales” o se les coloca en “condiciones inferiores” a los otros, en felices expresiones aclaratorias del Tribunal Constitucional.

En la actuación de cada día en una Administración pública, sea ayuntamiento, administración provincial, foral, autonómica o estatal, concurren un complejo mundo de procedimientos para la toma de decisiones.

En el caso de los ayuntamientos, además de la Administración municipal estricto sensu, hay cada vez más empresas de titularidad pública que son gestionadas en exclusiva por quienes ostentan la mayoría municipal; existen órganos de gestión internos y externos, organismos, comisiones, entes, etc., que se suelen crear o instaurar con el objetivo de gestionar con más eficiencia, pero muchas veces se administran al margen de los Plenos, sin tomar en consideración el alejamiento del centro de decisiones de los órganos municipales.

Las consecuencias negativas de ello son obvias: entre ellas, la reducción de la transparencia en la gestión de lo público, en la medida en que se obstaculiza la participación de parte de los cargos públicos representativos, en concreto, de los de la oposición o minoría.

A esta materia, lamentablemente, no se le presta la debida atención ni se suele considerar relevante, por lo que, en los informes de fiscalización, no suele aparecer ninguna referencia a ello, tratándose, a mi juicio, de un asunto muy significativo que pone de manifiesto la mayor o menor transparencia en la gestión pública y también la mayor o menor democratización de la entidad pública.

Además, dentro de las recientes corrientes doctrinales que introducen la idea de la “calidad de los servicios públicos” y, más en concreto, la satisfacción de los clientes/ciudadanos orientando la gestión pública hacia este fin, la atención al ciudadano deviene algo a tener muy en cuenta y, por tanto, debe ser medida y controlada por parte de las instituciones de control externo.

En base a todo ello, el objetivo de esta investigación se centra en el análisis de la objetividad/imparcialidad y transparencia, de la atención al ciudadano, en relación con la gestión de las entidades locales, de los más de 8.000 ayuntamientos de España, sin olvidar que el resto de las Administraciones públicas también merecen un análisis de este tipo.

Para ello, centraré la investigación en dos tipos de problemas:

5.4.1   ¿Participa la oposición en igualdad de condiciones con el gobierno municipal, tanto en el ayuntamiento como en un conjunto de organismos relacionados con la gestión municipal?

Existen una serie de entes, de Derecho público o privado, vinculados a las entidades locales, en cuyo esquema de organización (nombramiento de consejeros y de los cargos de la alta dirección, así como el procedimiento y normas para la toma de decisiones), se permite un amplio margen de discrecionalidad, que suele quedar a merced de los Plenos municipales.

En la mayoría de los casos, ello significa dejar las decisiones en manos del equipo de gobierno municipal, exclusivamente[4].

Me refiero, por ejemplo, a la presencia o no presencia de representantes de la oposición municipal en los consejos de administración, juntas u órganos de gobierno de las empresas públicas municipales, consorcios, mancomunidades o entes análogos: la normativa diferencia las empresas de titularidad íntegramente municipal de aquellas otras en las que el ayuntamiento participa con un porcentaje, mayoritario o minoritario.

Otras veces, a los ayuntamientos se les otorga (en virtud de la ley, de la participación en el capital o como consecuencia del interés público), una representación en órganos rectores de instituciones externas, que se traduce en una influencia relevante municipal en dichas entidades (puertos, ferias de muestras, mercados de abastos, etc.); el Pleno, por mayoría, suele decidir quién le va a representar, lo que casi siempre se resuelve mediante la participación exclusiva de los miembros del equipo municipal, no permitiendo la presencia de representantes de la oposición.

Una situación cada vez más extendida es la externalización de la gestión urbanística y de otros servicios municipales, bien por una sociedad municipal de gestión, sujeta al Derecho privado, o por medio de sociedades, habitualmente también de Derecho privado, en las que participan varios niveles de Administración (estatal, autonómica, local) para la regeneración/urbanización de zonas determinadas de la ciudad o municipio (recuperación de espacios ferroviarios, militares, en áreas de declive, etc.).

Estas situaciones convierten a las sociedades de gestión en auténticos departamentos de urbanismo o del servicio de que se trate, donde se toman las principales decisiones, dejando para los Plenos una función de mera ratificación de acuerdos.

Externalizar la función no es, necesariamente, reprochable (a veces es necesario hacerlo cuando se precisa la colaboración interinstitucional), pero lo que sí es relevante es cómo se hace y, consiguientemente, cómo pueden ejercer el cargo, la función pública, el conjunto de los concejales (no sólo los que forman parte del gobierno, también los de la oposición), si las decisiones clave se acuerdan en un órgano ajeno al consistorio[5], que asume las principales funciones del urbanismo o servicio municipal de que se trate y del que los de la oposición no forman parte.

Otro caso paradigmático es el de la presencia o no de algún miembro de la oposición municipal en la Mesa de Contratación, órgano en el que se prepara y perfila el procedimiento de contratación para su posterior aprobación por el alcalde o por el Pleno. Igualmente, en el caso de los Tribunales calificadores para la selección de personal.

Otro tanto ocurre con la dedicación (en tiempo y remuneración) a la actividad pública, así como el número y la forma en que se habilitan espacios para despachos y se contratan asesores externos para los grupos municipales.

Normalmente es el Pleno el que toma la decisión y, de existir una mayoría suficiente por parte del equipo de gobierno, se suelen arbitrar acuerdos discriminatorios (en retribuciones, gastos de representación y/o asesores externos), entre los que gobiernan y los que hacen la oposición, con la excusa de que los que gobiernan deben dedicarse más intensamente a la gestión municipal. De esta forma, se está zancadilleando, introduciendo dificultades y cortapisas para la participación igual de todos los cargos públicos en la gestión de la institución pública, vulnerando o, cuando menos, no respetando el principio de la democracia de que tanto los del gobierno como los de la oposición, son representantes de los electores y deben ejercer sus funciones en igualdad de condiciones.

Situaciones como las que describo cuestionan palmariamente el principio constitucional de igualdad de condiciones en el ejercicio del cargo público, “estorban y dificultan el ejercicio del cargo mediante obstáculos artificiales” porque se coloca a una parte de los representantes en “condiciones inferiores”, lo que, de acuerdo con lo anteriormente expresado como doctrina del Tribunal Constitucional, quebranta el art. 23.2 de la Constitución.

¿Por qué no se presta la debida atención a estas cuestiones?

Defiendo la presencia de todos los corporativos, de los diferentes grupos municipales, en este tipo de órganos, así como un trato proporcional e igualitario en cuanto a las remuneraciones, contratación de asesores externos y dedicación, para que, tanto lo que formen parte del gobierno como los de la oposición, puedan desempeñar sus cargos en igualdad de condiciones.

Afirmo ya desde ahora que los tribunales de cuentas, en sus informes, deberían incorporar información y opinión acerca de estas materias, reveladoras de la participación de los cargos en igualdad o desigualdad de condiciones en la gestión pública.

5.4.2     Los tribunales de cuentas ¿controlan otras normas dispersas en las leyes, que, aún cuando no tengan reflejo financiero, afectan de manera significativa a la objetividad y a la transparencia?

Existen abundantes disposiciones de obligado cumplimiento por parte de las entidades públicas que aparecen de manera dispersa en las diferentes leyes. Muchas de ellas, que luego se verán, recogen aspectos que afectan de lleno a la objetividad/imparcialidad, a la transparencia en la gestión y atención al ciudadano que, sin embargo, no suelen ser objeto de revisión ni de control por parte de los órganos de fiscalización externa.

(Tomado de mi libro “El control de las cuentas públicas“)


[1] José Luis CASCAJO CASTRO (1992): “La forma parlamentaria de Gobierno en el sistema constitucional español”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 34 (II).

[2] John STUART MILL (2001): Consideraciones sobre el gobierno representativo, Ciencia Política, Alianza Editorial, Madrid, 360 páginas (es el texto que he manejado, con traducción de Carlos Mellizo; el título original de la obra es Considerations on Representative Government, de 1861); a los efectos de este trabajo interesa en especial el capítulo 7, “De la verdadera democracia y de la falsa: representación de todos y representación de sólo la mayoría”, págs. 152 a 181.

[3] Jesús Miguel ESCANILLA PAYAS (2006): “Estatuto de los miembros de las Corporaciones locales. Derecho de acceso a la documentación. Su dimensión práctica”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 76.

[4] En relación con el estatuto de los concejales en general y los derechos de aquellos concejales que forman parte de la minoría municipal, en particular, se han publicado numerosos estudios. Entre otros: Luis MORELL OCAÑA (1988): El régimen local español, editorial Civitas, Madrid; J. CASTELAO RODRÍGUEZ (1990): Manual de organización y Funcionamiento de las entidades locales, ed. Ministerio Administraciones Públicas, Madrid, págs. 115 a 182; Edorta COBREROS MENDAZONA (1991): “El status del parlamentario como derecho fundamental garantizado por el art. 23.2 de la Constitución”, en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, tomo III, Civitas; Manuel PULIDO QUECEDO (1996): La Constitución Española (con la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional), editorial Aranzadi, 1994 páginas, en especial, el extenso estudio que dedica al art. 23 de la Constitución (págs. 601 a 640 de la obra); un estudio que afecta al enfoque que se da en esta tesis es el relativo a la poca eficacia de las decisiones judiciales destinadas a proteger los derechos de los concejales en minoría en los ayuntamientos, que ha forzado a muchos cargos públicos a acudir a la vía penal (en especial prevaricación y delitos de atentados contra derechos fundamentales de la persona cometidos por funcionarios públicos que no tengan una expresa protección penal), Martín Mª RAZQUIN LIZARRAGA (1993): “La protección penal de los derechos de las minorías políticas en los ayuntamientos”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 37.

[5] Aunque, formalmente, las decisiones finales puedan pasar por el Pleno municipal, a efectos de mera ratificación.

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