EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. AUDITORÍAS DE GESTIÓN. EL CONTROL DE LA EFICIENCIA, ECONOMÍA Y EFICACIA
I. Base constitucional
El art. 31.2 de la Constitución Española dice:
“El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.
En base a ello, la Administración Pública en todos sus niveles, está obligada a organizarse de manera que la programación y ejecución de los gastos públicos responda a los criterios de eficiencia y economía.
A partir del precepto (por su ubicación en el título I, De los derechos y deberes fundamentales) se puede afirmar, coincidiendo con amplios sectores doctrinales, que se constitucionaliza el derecho de los ciudadanos a exigir que las Administraciones Públicas, por medio del gasto público, realicen una asignación equitativa de los recursos públicos y se programen y ejecuten respondiendo a los criterios de eficiencia y economía. En todo caso, es un deber de las Administraciones Públicas.
La asunción de ideas similares por la mayoría de las legislaciones europeas y el Derecho comunitario ha producido sustanciales cambios legislativos para que el derecho de los ciudadanos tenga plena eficacia, lo que ineludiblemente significa la introducción de una nueva cultura de la gestión y el control de lo público, de la calidad de los servicios prestacionales, que es la materia que se desarrolla en esta entrada.
II. Impulso internacional en el control de la eficiencia, economía y eficacia. La Nueva Gestión Pública
La corriente de opinión Nueva Gestión Pública parte con fuerza del Reino Unido, Estados Unidos y Canadá, del mundo anglosajón en general[1], y se ha extendido ya a todo el mundo. Se pretende aplicar los principios de las empresas privadas al sector público, en el que la Administración (empresa vendedora de servicios) trata de ofrecer productos a los clientes (los ciudadanos) con el máximo rendimiento posible.
El modelo norteamericano de “Agencias” -entendiendo por tales las estructuras organizativas creadas por el Congreso para realizar funciones públicas- es muy amplio, en el que se pueden incluir entes con realidades heterogéneas, organismos especializados para la ejecución de determinadas tareas.
También se encuentran “Agencias Ejecutivas” en el Derecho británico, sobre todo a partir de la década de 1990, en que proliferan.
El Primer Informe del Comité sobre las Normas de Conducta en la vida pública, conocido como el Informe Nolan, fue presentado ante el Parlamento Británico por el Primer Ministro, en mayo de 1995.
El Informe define siete principios de la vida pública (desinterés, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia, honestidad y liderazgo) que propone se deben aplicar en todos los ámbitos de la vida pública.
El Preámbulo de la Declaración de Lima de 1977 (IX Congreso de INTOSAI) es todo un canto a la eficacia:
“Considerando que la utilización regular y racional de los fondos públicos constituye una de las condiciones esenciales para garantizar el buen manejo de las finanzas públicas y la eficacia de las decisiones adoptadas por la autoridad competente;
… que los objetivos específicos de la fiscalización, a saber, la apropiada y eficaz utilización de los fondos públicos, la búsqueda de una gestión rigurosa, la regularidad en la acción administrativa y la información, tanto a los poderes públicos como al país, mediante la publicación de informes objetivos, son necesarios para la estabilidad y el desarrollo de los Estados, en el sentido de los postulados de las Naciones Unidas…”.
La relación entre las entidades fiscalizadoras y los órganos de control interno se establece en el art. 3.3:
“Incumbe a la Entidad Fiscalizadora (Superior), como órgano de control externo, controlar la eficacia de los órganos de control interno. Asegurada la eficacia del órgano de control interno, ha de aspirarse a la delimitación de las respectivas funciones, a la delegación de las funciones oportunas y a la cooperación entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el órgano de control interno, independientemente del derecho de la Entidad Fiscalizadora Superior a un control total”.
El art. 4 es el que ordena los objetivos de la fiscalización, control formal y control de las realizaciones:
1. La tarea tradicional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores es el control de la legalidad y regularidad de las operaciones.
2. A este tipo de control, que sigue manteniendo su importancia y trascendencia, se une un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad, economicidad y eficiencia de las operaciones estatales, que no sólo abarca a cada operación sino a la actividad total de la Administración, incluyendo su organización y los sistemas administrativos.
3. Los objetivos de control a que tienen que aspirar las Entidades Fiscalizadoras Superiores, legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones, tienen básicamente la misma importancia; no obstante, la Entidad Fiscalizadora Superior tiene la facultad de determinar, en cada caso concreto, a cual de estos aspectos debe darse prioridad.
En el Congreso de Nairobi (1980) se incluyó como uno de los cuatro grandes temas, los controles de eficacia y rentabilidad en empresas públicas. El Congreso recomendó que:
– Las Entidades Fiscalizadoras Superiores evalúen el rendimiento de las empresas estatales en relación con los objetivos sociales, económicos y comerciales vinculados con las políticas gubernamentales y las situaciones y circunstancias específicas actuales del entorno socioeconómico de cada Estado.
– La evaluación de la eficacia referente al cumplimiento de las metas o los objetivos tome en consideración asimismo el grado de eficiencia y economía con el cual se hayan gestionado los recursos invertidos, incluida la evaluación del sistema de gestión adoptado por las empresas.
– Las modernas técnicas de fiscalización se apliquen al control de las empresas.
III. Base comunitaria
1. LA EFICACIA Y EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
La eficacia es un principio presente en la Unión Europea de manera reiterada, vinculado al principio de subsidiariedad.
En el Informe del Comité de las Regiones al Consejo de Europa “Legislar mejor, 1998: una responsabilidad que debe compartirse”, de 24 de septiembre de 1999, se expresa lo siguiente:
“El Comité observa que el propio Tratado prevé, sin embargo, que las decisiones se adopten lo más cerca posible del ciudadano, en un nivel que no coincide necesariamente con el nacional. Así se sanciona el principio de subsidiariedad como principio de proximidad y eficacia; de ello resulta que tal principio está destinado a aplicarse también a las relaciones con los entes territoriales, lo que implica que los Estados deben dejar a los entes territoriales las responsabilidades y decisiones que estos últimos pueden tomar con mayor eficacia”.
En el Preámbulo del Tratado de Maastricht de 7 de febrero de 1992[2], se cita expresamente el principio. En efecto, deseando, entre otros objetivos, “fortalecer el funcionamiento democrático y eficaz de las Instituciones” y resueltos a continuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad”.
El art. 5 del Tratado (antiguo art. 3 B del Tratado constitutivo de 25 de marzo de 1957, tras la modificación del Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997 y de Niza, de 26 de febrero de 2001), en su apartado segundo, recoge:
“En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario”.
Si los objetivos de la acción pretendida pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, la Comunidad no intervendrá. Sólo se admite la actuación comunitaria cuando los objetivos puedan lograrse mejor y ello debido, precisamente, a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada.
El Preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea reafirma el principio de subsidiariedad en su párrafo 5.º, cuando manifiesta, “respetando las competencias y misiones de la Comunidad y de la Unión, así como el principio de subsidiariedad, los derechos reconocidos especialmente por las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes de los Estados miembros…” y el art. 51, primero del capítulo VII dedicado a disposiciones generales, que afirma que “las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las Instituciones y órganos de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad…”, garantía reforzada por el art. 53.
En el “Libro Blanco de la Gobernanza Europea”, de la Comisión Europea, que se apuesta por una profundización en los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, entendiendo que éstos, “desde la concepción de las políticas hasta su aplicación efectiva implica la elección del nivel en el que ha de actuarse y la selección de los instrumentos utilizados debe estar en proporción con los objetivos perseguidos”.
El principio de subsidiariedad, vinculado a la proximidad y a la eficacia, ha sido asumido por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y forma parte de la doctrina jurisprudencial comunitaria de manera reiterada [por todas, la STJCE de Primera Instancia (Sala Segunda), de 31 de enero de 2007, STJCE de Primera Instancia (Sala Segunda), de 12 de julio de 2006 y STJCE (Gran Sala), de 12 de julio de 2005]: “es preciso recordar que el principio de subsidiariedad se recoge en el art. 5 CE, párrafo segundo, a tenor del cual, la Comunidad intervendrá en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario).
2. DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN
Cabe hacer una referencia al principio de buena administración recogido en el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 7 de diciembre de 2000, que, aunque no se integra en los Tratados Constitutivos fueron asumidos por todos los países en Niza. Dice así:
“Art. 41.1: Derecho a una buena administración
1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable[3].
IV. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento en la Unión Europea (Ámsterdam, 17 de junio de 1997)
Su influencia se refleja en el apartado siguiente.
V. La eficacia, eficiencia y economía en la legislación estatal
Además de las referencias citadas, los principios de eficacia, eficiencia y economía aparecen en varias disposiciones legales estatales, que se resumen a continuación:
A) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)
El art. 3.1 repite el contenido del art. 103.1. de la Constitución (el principio de eficacia[4] entre otros); el art. 3.2 señala que las Administraciones públicas, en su actuación, se rigen por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Además, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la Ley 30/92, se añade un punto, el 5.º, que señala que, en sus relaciones con los ciudadanos, las Administraciones actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación).
Así se introduce en la legislación no sólo la objetividad de la Administración Pública, sino también el principio de eficacia y los criterios de eficiencia, economía, dándoles a las palabras “eficacia” “eficiencia” y “economía” un significado jurídico.
B) Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE)
En el art. 3, ordena a la Administración General del Estado que se organice y actúe con pleno respeto al principio de legalidad y de acuerdo con los principios de organización (jerarquía, descentralización funcional, desconcentración funcional y territorial, economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales, simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos y coordinación) y de funcionamiento (eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y de los resultados, responsabilidad por la gestión pública, racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, servicio efectivo a los ciudadanos, objetividad y transparencia de la actuación administrativa y cooperación y coordinación con las otras Administraciones públicas).
C) Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (y la complementaria, LO 5/2001, de 13 de diciembre) y Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001 (y la complementaria, LO 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la LO 5/2001, de 13 de diciembre)[5]
La Ley define, en lo que aquí interesa, como principios generales, entre otros, el de transparencia y el de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.
D) Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
La Ley desarrolla los principios de eficacia y eficiencia de manera muy explícita. Además de la Exposición de Motivos, cuando se refiere a los principios de funcionamiento de la gestión económico-financiera, en el art. 69.1 LGP se dice:
“Los sujetos que integran el sector público estatal adecuarán su gestión económico-financiera al cumplimiento de la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, en un marco de objetividad y transparencia en su actividad administrativa”.
Y en el art. 69.2 LGP se vuelve a la cuestión de control o evaluación:
“La programación y ejecución de la actividad económico-financiera del sector público estatal tendrá como finalidad el desarrollo de objetivos y se pone el énfasis en el control de la gestión de los resultados, contribuyendo a la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas de gasto establecidas por el Gobierno y en función de los recursos disponibles”.
Idea que se refuerza y reitera en el art. 69.4 LGP:
“Los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público estatal serán responsables de la consecución de los objetivos fijados promoviendo un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos”.
Se habla de cumplimiento de objetivos (eficacia), de uso eficiente de los recursos y de calidad de los servicios prestados.
A continuación, la Sección 2.ª (arts. 70 a 72) se dedica a la gestión por objetivos, con tres ideas principales:
1.ª Sistema de objetivos. Los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios establecerán, a través de la elaboración de los programas plurianuales a que se refiere el art. 30 de la Ley, un sistema de objetivos a cumplir en su respectiva área de actuación, adecuado a la naturaleza y características de ésta.
Los sistemas de gestión y control de los gastos públicos deberán orientarse a asegurar la realización de los objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las desviaciones que pudieran haberse producido y sus causas.
2.ª Balance de resultados e informe de gestión. Los titulares de los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios formularán un balance de resultados y un informe de gestión relativos al cumplimiento de los objetivos fijados para ese ejercicio en el programa plurianual correspondiente a dicho centro gestor del gasto, que se incorporarán a la memoria de las correspondientes cuentas anuales, en los términos establecidos en el art. 128 de la Ley.
3.ª Evaluación de políticas de gasto. El Ministerio de Hacienda, en colaboración con los distintos centros gestores de gastos, impulsará y coordinará la evaluación continuada de las políticas de gasto con la finalidad de asegurar que las mismas alcancen sus objetivos estratégicos y el impacto socioeconómico que pretenden.
Obsérvese que se encomienda a la propia Administración, a través del Ministerio de Hacienda, la competencia-función de la evaluación continuada de los gastos públicos al objeto de alcanzar los objetivos que se pretenden con el presupuesto.
E) Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado
Resulta novedoso sobre la base de los siguientes programas de calidad:
– Análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios (arts. 5 a 7): estudio de las necesidades y expectativas de los clientes (ciudadanos) sobre aspectos esenciales del servicio, en especial sus requisitos, formas y medios para acceder a él y los tiempos de respuesta.
– Cartas de servicios, documentos que constituyen el instrumento a través del cual los órganos, organismos y entidades de la Administración General del Estado informan a los ciudadanos y a los usuarios sobre los servicios que tienen encomendados, sobre los derechos que les asisten en relación con aquéllos y sobre los compromisos de calidad en su prestación (arts. 8 a 13).
– Quejas y sugerencias (arts. 14 a 19), que se deberán tramitar y responder en el plazo de veinte días.
– Evaluación de la calidad de las organizaciones (arts. 20 a 21), donde se prevén autoevaluaciones y evaluaciones externas.
– Reconocimiento, premios a la excelencia y a la calidad e innovación en la gestión pública (arts. 22 a 25).
– Observatorio de la calidad de los servicios públicos (arts. 26 a 28), adscrito al Ministerio de Administraciones Públicas, plataforma de análisis periódico y uniforme de la percepción ciudadana sobre los servicios públicos de la Administración General del Estado, con el fin de proponer iniciativas generales de mejora y facilitar a los ciudadanos información global sobre la calidad en la prestación de los servicios.
F) Las Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos: Ley 28/2006, de 18 de julio
La Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos responde al nuevo enfoque organizativo y funcional de los organismos públicos que tienen encomendada la tarea de satisfacer las necesidades y demandas ciudadanas con el nivel de calidad que exige la sociedad de hoy en día para una adecuada y eficaz prestación de los servicios públicos.
Se trata de una nueva cultura de gestión que ha de apoyarse en el cumplimiento de objetivos claros, medibles y orientados hacia la mejora en la prestación del servicio, con las consiguientes ventajas para los usuarios y para los contribuyentes.
El modelo queda perfilado en la Ley:
1. La Administración General del Estado fija los objetivos y establece un marco de evaluación y control, mediante los indicadores de gestión.
2. Las Agencias estatales gestionan con arreglo al plan de acción anual, con arreglo al denominado contrato de gestión (art. 13) que, como mínimo debe establecer los siguientes extremos:
a) objetivos a perseguir, resultados a obtener y, en general, gestión a desarrollar;
b) planes necesarios para alcanzar los objetivos y fijación de fechas al respecto;
c) previsiones máximas de plantilla de personal;
d) recursos personales, materiales y presupuestarios;
e) efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos (montante de masa salarial destinada al complemento de productividad). Se determinarán los mecanismos que permitan la exigencia de responsabilidad, en caso de incumplimiento de objetivos (art. 13.3);
f) en caso de déficit, procedimiento a seguir para su cobertura, así como las consecuencias de la responsabilidad, en su caso, y
g) procedimiento para la introducción de las modificaciones anuales.
Las Agencias Estatales son entidades de Derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias.
Una vez aprobadas las cuentas por el Consejo Rector, se remitirán a través de la Intervención General de la Administración del Estado al Tribunal de Cuentas para su fiscalización.
El control interno de la gestión económico-financiera de las Agencias Estatales corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado bajo las modalidades de control financiero permanente y auditoría pública (art. 31.2).
Además, estarán sometidas a un control de eficacia (comprobación del grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización de los recursos asignados), que será ejercido, a través del seguimiento del contrato de gestión, por los Ministerios de adscripción (art. 31.3).
El control externo corresponde al Tribunal de Cuentas de acuerdo con su normativa específica (art. 31.1).
G) Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre: Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios
Calificada de creación “de largo recorrido”, que impulsa un “sistema público de evaluación en España”, una nueva cultura de gestión sobre la base del desarrollo de la administración por objetivos y de la evaluación de los resultados.
Los objetivos de la Agencia de Evaluación son:
a) promover la cultura de evaluación y de calidad de los servicios e impulsar su práctica en la gestión pública;
b) elaborar y proponer metodologías de acreditación y certificación y fomentar la implantación de información e indicadores para la evaluación y la gestión de la calidad;
c) realizar trabajos de evaluación;
d) fomentar la mejora de la calidad de los servicios públicos;
e) analizar, a efectos de la realización del Informe, la actividad desplegada por las agencias estatales, y
f) prestar un servicio eficaz, eficiente y de calidad.
El control se ejercerá de la siguiente manera:
a) El control interno, a la Intervención General de la Administración del Estado, realizándose bajo las modalidades de control financiero permanente y de auditoría pública.
b) El control de eficacia, ejercido a través del seguimiento del Contrato de gestión, por el Ministerio de Administraciones Públicas.
c) El control externo de la gestión económico-financiera, que corresponde al Tribunal de Cuentas de acuerdo con su normativa.
H) Otras disposiciones estatales, recientemente actualizadas
La legislación estatal ha sido actualizada y adaptada a los principios inspiradores de la eficacia, eficiencia y economía y de la transparencia. Además de las leyes expresadas, se pueden citar:
– Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, de modificación de la Ley 13/1995. Actualmente se halla en el trámite parlamentario la elaboración de una nueva ley de contratos del sector público.
– Ley 38/2003, de 17 de noviembre, Ley General de Subvenciones. Dentro de los principios generales, se determina que las Administraciones públicas, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones públicas los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación (art. 8.1) y la gestión de las subvenciones se realizará de acuerdo con los principios de: a) publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación; b) eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante, y c) eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (art. 8.3).
– Ley 33/2003, de 3 de noviembre, Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas. Al regular los principios relativos a los bienes y derechos de dominio público, el art. 6 de la Ley señala que la gestión y administración se debe ajustar, entre otros, al principio de adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público a que estén destinados, aplicación efectiva al uso general o al servicio público o ejercicio diligente de las prerrogativas de la Ley. Y entre los principios relativos a los bienes y derechos patrimoniales, el art. 8 establece que la gestión y administración se debe ajustar, entre otros, a los principios de: a) eficiencia y economía en su gestión; b) eficacia y rentabilidad en la explotación de estos bienes y derechos; c) publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación de estos bienes.
– Ley 48/2003, de 26 de noviembre, régimen económico y prestación de servicios de los Puertos de interés general. En el art. 4, por lo que se refiere a la optimización de la gestión económica, se concreta que Puertos del Estado y Autoridades Portuarias gestionarán sus recursos económicos atendiendo a criterios de eficacia y de eficiencia, a fin de lograr el cumplimiento de los objetivos previstos y la rentabilidad del patrimonio.
VI. Eficacia, eficiencia y economía en la legislación autonómica
1. EN LA LEGISLACIÓN SUSTANTIVA DE SINDICATURAS, TRIBUNAL, CÁMARAS, AUDIENCIA Y CONSEJOS DE CUENTAS
A) En el resto de las Comunidades Autónomas
Los principios a los que nos referimos están presentes en todas ellas, Cataluña (art. 11), Navarra (art. 9), Comunidad Valenciana (arts. 5 y 8), Galicia [arts. 4.a) y 20], Andalucía (arts. 4 y 14), Canarias (arts. 5, 6, 7 y 18), Castilla-La Mancha (arts. 11 y 21), Comunidad de Madrid (arts. 4, 6, 7.2 y 9.3) Castilla y León (art. 5.2 y 6.2), Principado de Asturias [arts. 4.a), 7.1 y art. 14.2], Islas Baleares [(art. 4.1.a), 8, 12.1.a) y 12.1.b)].
B) En la Comunidad Autónoma del País Vasco
Por lo que se refiere al País Vasco, el art. 9.3 es bien expresivo:
“Dicha fiscalización se extenderá, igualmente, al examen de la eficacia y eficiencia de la actividad económico-financiera de los Entes integrantes del Sector Público Vasco y a la proposición de medidas de racionalización y mejora de la misma respecto a todos o algunos de los indicados entes”.
El segundo inciso del artículo aclara el contenido del precepto:
“Este examen podrá tener por objeto la totalidad o parte de la actividad económico-financiera, pudiendo utilizar procedimientos de muestreo y tendrá el alcance y duración que expresamente se determine”.
Es decir, el Tribunal de Cuentas no está obligado a la extensión de la fiscalización al examen de la eficacia y eficiencia en todas las fiscalizaciones sino que “podrá” optar por la totalidad o por parte de la actividad económico-financiera y “podrá” utilizar procedimientos de muestreo.
Además, el examen de la eficacia y eficiencia tendrá el alcance (y duración) que expresamente se determine en cada caso.
En este artículo no se hace ninguna referencia al término “economía”. No obstante, utiliza el término “economía”, junto con los conceptos de “racionalidad” y “eficacia”, en el art. 9.4, cuando dice, en relación con la liquidación de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma:
“El TVCP emitirá su informe dentro de los cuatro meses siguientes a su recepción y necesariamente deberá pronunciarse sobre …:
b) Racionalidad en la ejecución de los gastos públicos basados en criterios de economía y eficacia”.
La “racionalidad” (término no definido) debe basarse en los criterios de “economía” y “eficacia”, que tampoco define y son diferentes de los empleados en el art. 9.3 (“eficacia” y “eficiencia”), a no ser que se infiera que “economía” y “eficiencia” son expresiones idénticas, lo que no es admitido por la generalidad de la doctrina.
La expresión “necesariamente deberá pronunciarse” deja pocas dudas interpretativas sobre las obligaciones actuales del TVCP en relación con la fiscalización.
En contratación, al referirse a las materias objeto de fiscalización, el art. 10.a) señala que el TVCP fiscalizará “los contratos celebrados por el Sector público, en los casos en que así esté establecido, o que el Tribunal considere conveniente. Si se refiere a contratos de obras públicas, la fiscalización se extenderá a la rentabilidad de las obras y a la eficacia de su ejecución”, y en el art. 10.d) vuelve a reiterar las obligaciones del Tribunal en relación con “la legalidad, regularidad y eficacia de los ingresos presupuestarios”.
C) Conclusiones
Se puede decir que a los criterios de eficiencia, economía, eficacia, expresados en las distintas normativas sustantivas autonómicas les falta precisión. En ninguna de ellas se señalan los órganos responsables del establecimiento y control de objetivos, lo que parece dejarse a las correspondientes leyes de Haciendas.
El empleo de terminología diversa y sin definición en cada una de las normativas, así como la ausencia total de la más mínima referencia al sistema de medición de los resultados por medio de indicadores de gestión, complica la interpretación adecuada de las normas al objeto de poder desarrollar el mandato legal.
2. EN LAS LEYES DE LAS HACIENDAS PÚBLICAS AUTONÓMICAS Y/O EN LOS NUEVOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
A) Cataluña
En el nuevo Estatuto catalán, Ley Orgánica 6/2006, de 19 julio, la transparencia y la evaluación de las políticas públicas se sitúan en primera línea (arts. 71, 80 y 81).
La norma es novedosa.
De un lado, asigna a la Sindicatura de Cuentas el papel de ser “el órgano” fiscalizador externo, no sólo de las cuentas y de la gestión económica, sino también “del control de la eficiencia de la Generalitat”, con lo que se reconoce explícitamente una función tan importante y actual como es el control de la eficiencia.
Por otra parte, el Estatuto catalán no sólo no renuncia a la función jurisdiccional, sino que plantea el método de “convenio” entre dos partes (Sindicatura de Cuentas de Cataluña y Tribunal de Cuentas del Estado) en el que “deben establecerse los mecanismos de participación en los procedimientos jurisdiccionales sobre responsabilidad contable”, texto que modifica la regulación actual, en la que sólo se reconoce la facultad del Tribunal de Cuentas para delegar determinadas funciones de instrucción de los procesos de la jurisdicción contable, si lo considera oportuno.
Se trata de una cuestión relevante, puesto que se introduce un cambio sustancial en relación con la corriente estatal doctrinal mayoritaria y con la doctrina del Tribunal Constitucional.
B) Navarra: Ley Foral 21/2005, de 29 de diciembre, de “evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios públicos”
Navarra dispone de una Ley específica de evaluación de las políticas públicas, anticipándose en cierta forma, aunque de manera exclusiva para el ámbito autonómico, a la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos y, específicamente, a la Agencia de Evaluación.
La evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios públicos supondrá la adopción y aplicación de modelos comúnmente aceptados, que permitan la comparación de sus resultados entre las distintas unidades administrativas o Administraciones Públicas y el intercambio de experiencias.
La calidad de los servicios públicos estará determinada por la relación existente entre los resultados que se desean obtener, los que efectivamente se consiguen, los que esperan los ciudadanos usuarios de los servicios públicos de que se trate y lo que define la legislación vigente en cada materia.
La medición de la calidad requerirá la previa fijación de compromisos y de sus correspondientes indicadores, ateniéndose a una serie de principios generales[6]
La ley articula un nuevo marco jurídico en el que se engloban las principales metodologías y técnicas para la evaluación (autoevaluación por las propias unidades administrativas y evaluación externa por organismos independientes), de las políticas públicas en las que es competente la Comunidad Foral y de la calidad de los servicios públicos que prestan las Administraciones Públicas de Navarra.
La competencia para establecer ese marco general de evaluación consiguiente en el que queden definidas las metodologías y, en su caso, las organizaciones evaluadoras, corresponde a la Comunidad Foral de Navarra en virtud de la LO 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral.
El nuevo marco legal diseña un sistema público de evaluación:
1. De las políticas públicas, que podrá realizarse acudiendo a la propia evaluación o a la evaluación externa por un órgano de naturaleza pública, y
2. De la calidad de los servicios públicos que se presten, que admite, en su modalidad más elemental de autoevaluación, la aplicación de las Cartas de Servicios, documento administrativo a través del cual la Administración informa a los ciudadanos de sus servicios e incorpora voluntariamente compromisos que aseguren su prestación e indicadores de seguimiento; y también admite, según se quiera optar por una mayor complejidad, modelos instaurados en el ámbito europeo[7].
Las evaluaciones externas serán independientes de las que se realicen por otros órganos o entidades públicas con arreglo a la normativa propia de cada sector (art. 7.3), lo que parece aludir especialmente a la Cámara de Comptos y al ejercicio de la propia competencia que se establece en la Ley de la Cámara.
La voluntariedad es elemento común a todas las evaluaciones; no se imponen, son el reflejo de una cultura que se adquiere por cada Administración o unidad competente y que se desarrolla conforme a sus propias previsiones temporales[8].
El sistema incorpora también la promoción de premios de calidad como medio de reconocimiento social a los órganos y entidades dependientes de las Administraciones navarras que se distingan en la mejora del servicio ofrecido a los ciudadanos[9].
Se concibe la creación de un órgano colegiado, Comisión Foral para la Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios Públicos, de composición interadministrativa, responsable de la evaluación.
Cada Administración Pública puede realizar estudios de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios con respecto a sus servicios utilizando para ello técnicas de investigación cualitativas y cuantitativas.
C) Andalucía
En el art. 31 del nuevo Estatuto andaluz se garantiza el derecho a una buena administración[10]. En el art. 37 (dentro de los principios rectores de las políticas públicas) se regula que los poderes de la Comunidad Autónoma orientarán sus políticas públicas a garantizar y asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos y alcanzar los objetivos básicos, mediante la aplicación efectiva de la prestación de unos servicios públicos de calidad, entre otros principios rectores. Los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía adoptarán las medidas necesarias para el efectivo cumplimiento de estos principios, en su caso, mediante el impulso de la legislación pertinente, la garantía de una financiación suficiente y la eficacia y eficiencia de las actuaciones administrativas (art. 40.2).
Insiste en la cuestión de la eficacia en el art. 44 cuando establece que todas las actuaciones de las Administraciones andaluzas en materia competencial se regirán por los principios de eficacia, proximidad y coordinación entre las Administraciones responsables.
Y el art. 133.1, señala que “la Administración de la Junta de Andalucía sirve con objetividad al interés general y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, eficiencia, racionalidad organizativa, jerarquía, simplificación de procedimientos, desconcentración, coordinación, cooperación, imparcialidad, transparencia, lealtad institucional, buena fe, protección de la confianza legítima, no discriminación y proximidad a los ciudadanos, con sujeción a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.
La Administración de la Junta de Andalucía hará pública la oferta y características de prestación de los servicios, así como las cartas de derechos de los ciudadanos ante la misma (art. 137) y la ley regulará la organización y funcionamiento de un sistema de evaluación de las políticas públicas (art. 138).
El art. 175. h) establece como uno de los principios generales de la aplicación de los recursos públicos el de la “libre definición del destino y volumen del gasto público para la prestación de los servicios a su cargo, sin perjuicio de las exigencias en materia de estabilidad presupuestaria y de los demás criterios derivados de la normativa de la Unión Europea y de la legislación del Estado”.
Por lo que se refiere al gasto público, realizará una asignación equitativa de los recursos disponibles en orden a la satisfacción de las necesidades a cubrir, teniendo en cuenta los fines constitucionales y estatutarios encomendados a los poderes públicos, así como los principios de estabilidad económica, eficiencia y economía que han de guiar su programación y ejecución. En todo caso se velará por la prestación de un adecuado nivel de los servicios públicos fundamentales y por la salvaguardia de los derechos sociales y la igualdad de oportunidades.
En su ejecución se observarán los principios de coordinación, transparencia, contabilización y un adecuado control económico-financiero y de eficacia, tanto interno como externo, así como la revisión e inspección de prestaciones y la lucha contra el fraude en su percepción y empleo (art. 189).
El art. 130 regula la Cámara de Cuentas, como “el órgano de control externo de la actividad económica y presupuestaria de la Junta de Andalucía, de los entes locales y del resto del sector público de Andalucía, mientras que en el art. 194, se determina que corresponde a la Cámara de Cuentas la fiscalización externa del sector público andaluz en los términos del artículo 130.
D) Canarias
Ley 11/2006, de 11 diciembre, de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Canarias. En el art. 5 se establece que la actividad económico-financiera de la Comunidad Autónoma de Canarias se inspirará en los principios de economía, eficacia, eficiencia, programación plurianual, anualidad presupuestaria, estabilidad presupuestaria y transparencia; así como en los de legalidad y seguridad jurídica.
Y el art. 27 recoge, de manera novedosa y precisa, los principios de funcionamiento de la gestión económico-financiera[11].
En el apartado 1.º se recogen cuatro principios:
1. Eficacia, en la consecución de los objetivos fijados.
2. Eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.
3. Marco de objetividad.
4. Marco de transparencia.
Luego se recoge la idea de que el fin de la actividad económico-financiera es el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados (art. 27.2), mediante cauces de cooperación y coordinación a fin de racionalizar el empleo de recursos (art. 27.3) atribuyendo la responsabilidad de la consecución de los objetivos fijados a los titulares de los entes y órganos administrativos, quienes deben promover un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos (art. 27.4).
A continuación figura una ordenación precisa de la evaluación de la gestión pública por medio del establecimiento de un sistema de objetivos a cumplir para que los sistemas de gestión y control comprueben su cumplimiento y el análisis de las desviaciones:
“1. Los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios establecerán, a través de la elaboración de los programas de actuaciones plurianuales a que se refieren los artículos 28 y 29 de esta Ley, un sistema de objetivos a cumplir en su respectiva área de actuación, adecuado a la naturaleza y características de ésta.
2. Los sistemas de gestión y control de los gastos públicos deberán orientarse a asegurar la realización de los objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las desviaciones que pudieran haberse producido y sus causas” (art. 32).
Encargando a los titulares de los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios formularán un balance de resultados y un informe de gestión relativos al cumplimiento de los objetivos fijados para ese ejercicio en el programa de actuación plurianual correspondiente a dicho centro gestor del gasto (art. 33).
Y encomienda al departamento competente en materia de Hacienda, en colaboración con los distintos centros gestores de gastos, el impulso y la coordinación de la evaluación de las políticas de gasto con la finalidad de asegurar que las mismas alcancen sus objetivos estratégicos y el impacto socioeconómico que pretenden (art. 34).
La Ley señala que el control interno de la gestión económica y financiera se ejercerá por la Intervención General[12] y el control externo, por el Tribunal de Cuentas, por el Parlamento de Canarias y por la Audiencia de Cuentas de Canarias (art. 123).
E) Castilla y León
Ley 2/2006, de 3 Mayo, Hacienda de la Comunidad Autónoma. La Comunidad actuará en las materias propias de su Hacienda Pública y su sector público “conforme a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia, economía, control, solidaridad y coordinación entre sus órganos y entidades” (art. 6) y la programación del gasto público (mediante la asignación equitativa de los recursos), así como su ejecución, responderán a los criterios de estabilidad presupuestaria (estabilidad, plurianualidad, transparencia, eficiencia y economía), y se orientarán a hacer efectivo el principio de solidaridad, al establecimiento de un equilibrio entre las distintas partes del territorio de la Comunidad y al cumplimiento de los principios rectores de la política económica establecidos en la Constitución y Estatuto (art. 7).
Insiste en la idea de la “eficacia” al señalar, en el art. 8, que las operaciones financieras de la Comunidad se desarrollarán con arreglo al “criterio de eficacia en la gestión” a lo que añade dos notas, “estabilidad en la financiación y optimización de resultados”, idea esta última también conectada con la eficacia.
Se repite en la referencia a los principios rectores (estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, y principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos), esto es, que las políticas de gastos públicos se deben ejecutar mediante una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad, al establecer las normas de programación presupuestaria (art. 75).
Se regula muy detalladamente la elaboración de los escenarios presupuestarios, indicando que la programación presupuestaria deberá tener un contenido coherente con los planes sectoriales y otros programas de actuación existentes en el ámbito de cada Consejería, entidad u órgano y “habrá de referirse al menos a los objetivos plurianuales, expresados de forma clara, que se han de alcanzar en el período y las actuaciones que se realizarán para la consecución de los objetivos y su cuantificación económica” (art. 87.2).
Por lo que se refiere al régimen de las empresas y fundaciones públicas se determina que, sin perjuicio de las competencias de la Consejería de Hacienda:
“…el grado de cumplimiento de los objetivos anuales que sirvieron de base a los presupuestos de explotación y de capital será comprobado por el organismo o la Consejería a que esté adscrita o vinculada la entidad” (art. 139).
Referencia muy concreta en el control de la eficacia o evaluación de las políticas públicas por parte de la propia Administración, lo que precisa el establecimiento previo de un determinado tipo indicadores de gestión que lo midan.
Lo que se reitera en los artículos posteriores cuando se exponen los principios orientadores de la gestión económico financiera:
“1.º La gestión económico financiera se desarrollará de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia.
2.º Se entiende por gestión eficaz aquélla que alcance los resultados u objetivos previstos.
3.º Se considera gestión económica aquélla que comporte la utilización adecuada de los recursos con el mínimo coste.
4.º Se considera gestión eficiente la que emplee la cantidad óptima de recursos para producir u obtener los objetivos previstos” (art. 141).
Y los principios de los procedimientos de gestión:
“1.º Las entidades que integran el sector público de la Comunidad organizarán y desarrollarán sus sistemas y procedimientos de gestión de acuerdo con los principios de legalidad, registro y contabilidad, competencia y responsabilidad de gestión, separación de funciones, salvaguarda de activos y agilidad.
2.º Las entidades que integran el sector público autonómico adecuarán su gestión económico-financiera al cumplimiento de la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, en un marco de objetividad y transparencia en su actividad administrativa” (art. 142).
Finalmente, los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público autonómico serán responsables de la consecución de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos (art. 143).
Se desarrolla aún más las obligaciones del ejecutivo en relación con la evaluación de las políticas públicas en la siguiente sección titulada, “Gestión por objetivos de las entidades del sector público autonómico con presupuesto limitativo”:
“1.º Los órganos gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios establecerán, de acuerdo con lo que se determine reglamentariamente, un sistema de objetivos a cumplir en su respectiva área de actuación, adecuado a la naturaleza y características de ésta.
2.º Los sistemas de gestión y control de los gastos públicos se orientarán a asegurar la realización de los objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las desviaciones que pudieran haberse producido y sus causas (art. 146)”.
Además, los titulares de los órganos gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios formularán un balance de resultados y un informe de gestión relativos al cumplimiento de los objetivos fijados para el ejercicio que se incorporarán a la memoria de las cuentas anuales (art. 147) y se corrobora la necesidad de la evaluación de la programación y la gestión del gasto cuando se determina que:
“1.º La Consejería de Hacienda, en colaboración con los distintos Centros Gestores, impulsará y coordinará la evaluación continuada de las políticas presupuestarias con la finalidad de asegurar que las mismas alcancen sus objetivos estratégicos y el impacto socioeconómico que con ellas se pretende.
2.º Los Centros Gestores están obligados a evaluar con regularidad y periodicidad sus políticas y programas presupuestarios, mediante una metodología elaborada por los centros directivos de su Consejería y aceptada por la Consejería de Hacienda”.
3.º Tanto los Centros Gestores, como la Consejería de Hacienda, tendrán en cuenta los resultados de las evaluaciones como un factor relevante en los procesos de asignación presupuestaria de recursos” (art. 148).
Obsérvese que la metodología a emplear para la evaluación de las políticas y programas públicos debe ser elaborada por cada Centro y aceptada por la Consejería de Hacienda.
VII. Los límites de la aplicación de la eficacia, eficiencia y economía en el sector público
Se debe dejar sentado que el sector público no es idéntico al privado[13] y que, por tanto, la eficacia, la eficiencia y la economía deben sujetarse a sus justos límites y en ningún caso pueden pretender que, en su nombre, se impida el control de la Administración.
La doctrina más prestigiosa coincide unánimemente con el criterio expresado.
A título de ilustración, se constatan unas breves referencias: para Jesús GONZÁLEZ PÉREZ debe existir un equilibrio entre eficacia y garantía; el procedimiento administrativo no es un mero ritual, sino la base de la garantía de los ciudadanos.
Por otra parte, no puede ser más acertada la idea expresada por GARCÍA DE ENTERRÍA cuando dice que “pretender oponer a las exigencias de control, en sus varias aplicaciones (político, presupuestario, legal o jurídico, preventivo, sucesivo) la necesidad de un desembarazo de los gobernantes para poder actuar con eficacia, resulta en la situación actual de la democracia una completa ingenuidad. La famosa eficacia, si se pretendiese hacerse a costa del Derecho y como una alternativa al mismo, no es más que la fuente de la arbitrariedad, como enseña la experiencia humana ya más vieja y hoy vívidamente renovada. Es necesario, como ya observó Locke, confiar el gobierno a personas sobre las que resulta inevitable desconfiar …”.
PAREJO ALFONSO subraya por su parte que la Administración, obligada constitucionalmente a actuar con eficacia, “no puede desarrollar su actividad como mejor entienda que se alcanza tal objetivo, ha de cumplirla observando desde luego el procedimiento que al efecto le venga establecido por la legalidad de aplicación”, tal y como manda el art. 105 de la Constitución[14]. El bien “procedimiento legalmente establecido” no es contradictorio con el de “eficacia”[15].
El problema reside en la actividad discrecional, en la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados la hora de establecer los criterios legales que permiten a la Administración elegir entre varias opciones, cuestión muy relevante, tanto en la selección del personal, como en la contratación.
La solución viene, por tanto, por la vía de tratar de reducir los márgenes de discrecionalidad, puesto que si son muy amplios tienden a permitir prácticas abusivas.
VIII. Conclusiones
El País Vasco dispone de una regulación específica, que se garantiza y respeta en la práctica totalidad de las leyes a las que he hecho referencia, en relación con la mejora de los sistemas de fiscalización por la introducción paulatina de los controles de eficacia, eficiencia, economía, transparencia, etc.
A mi juicio, y sin perjuicio de diversas iniciativas del Poder ejecutivo[16], la legislación autonómica vasca actual, precisa de una revisión y actualización, teniendo en cuenta los cambios que se han experimentado en los últimos años, en cuestiones cruciales relacionadas con la actividad económico-financiera de las Administraciones Públicas y teniendo en cuenta la comparación con el resto de la regulación estatal y autonómica comentada en los apartados anteriores de este Informe (como pueden ser los casos de Canarias (Ley 11/2006, de 11 de diciembre), Castilla-León (Ley 2/2006, de 3 de mayo), o la Ley Foral 21/2005, de 29 de diciembre), así como los nuevos Estatutos reseñados.
Por su incidencia cito, como posibles leyes para revisar y, en su caso, actualizar: Decreto Legislativo 1/1994, por el que se aprueba el Texto Refundido de Régimen Presupuestario de Euskadi; Ley 14/1994, de Control Económico y Contabilidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi (CAE), y la Ley de Principios Ordenadores, Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, que, aunque hace una breve referencia a la evaluación de los programas subvencionales (art. 49.8), también se encuentra desfasada en relación con el resto de regulaciones comunitarias, estatales y autonómicas aparecidas con posterioridad, que se recogen en este Informe. Asimismo, otras Leyes objeto de reflexión y, en su caso, revisión pueden ser la Ley de subvenciones, una eventual ley de contratación (Navarra dispone de la Ley Foral 6/2006, de 9 de junio) y, quizás la Ley del Patrimonio 5/2006, de 17 de noviembre[17].
Más concretamente, en lo que se ha venido en denominar la Nueva Gestión Pública en la búsqueda en la calidad total de los servicios prestados por las Administraciones con principios como los de transparencia y objetividad, así como la medición de los resultados de la gestión pública sujeta a criterios de eficacia, economía y eficiencia.
Asimismo es necesaria la coordinación de las normas autonómica, forales y local, relacionadas con el régimen económico-financiero (la contabilidad, presupuestos y control presupuestario), puesto que para poder medir y comparar es preciso introducir criterios de recogida de datos uniformes que permitan la comparabilidad.
Las nuevas Leyes de las Haciendas (Administración autónoma, foral y local) deberán recoger muchos aspectos no regulados por la actual normativa, por lo que se precisa no sólo la actuación del Parlamento Vasco, sino también de las Juntas Generales de los Territorios Históricos, puesto que son titulares de sustanciales competencias en materia de régimen económico-presupuestario[18].
Por lo que se refiere a la propia Ley del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, no se descarta que sea necesaria una adaptación posterior a las modificaciones introducidas. De momento está pendiente una eventual exploración de las potencialidades del art. 30 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH).
Todo ello al amparo de nuestros títulos competenciales específicos, entre otros, la disposición adicional primera de la Constitución, Estatuto de Autonomía, Ley de Concierto Económico y disposiciones concordantes y, más específicamente, entre otras disposiciones, del art. 39[19] y disposición adicional segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Bases del Régimen Local, de la disposición final primera de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria[20], del art. 1.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales[21], y disposiciones concordantes.
El Derecho comparado brevemente reseñado al principio acredita que es al Poder Legislativo a quien corresponde sentar las bases legales adecuadas para que, luego, el Gobierno y la Administración Pública, en todos los niveles, vayan asumiendo la tarea de la formulación de los objetivos nítidamente cuantificables por los que debe medirse la eficacia, eficiencia y la economía en relación con la gestión del gasto público.
El orden lógico de las actuaciones, por tanto, conduce a recomendar la intervención del Parlamento Vasco, quien, si estima oportuno, debería adoptar las modificaciones legales necesarias, para que, a continuación, el Gobierno y las distintas Administraciones Públicas, cada una de ellas en el ámbito de sus nuevas competencias, adopten la nueva normativa, incluyendo la definición de indicadores no abstractos[22] y el control interno y, a posterioi, el Tribunal Vasco de Cuentas ejerza el control externo, de acuerdo con la ley.
[1] Existe una abundantísima bibliografía al respecto. Entre muchos, véase Sir John BOURN, Presidente de la
National Audit Office, Reino Unido, en su estudio “Los indicadores de la auditoría de gestión”, en
Revista Española de Control Externo, vol. VI, enero 2004, núm. 16. págs. 123 a 134.
[2] Por Ley Orgánica 10/1992, de 28 de diciembre se autorizó la ratificación de España de este Tratado, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.
[3] Y el resto del artículo:
“2. Este derecho incluye en particular:
– el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente;
– el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional de los asuntos;
– la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas oficiales de éstas y recibir una contestación en esa misma lengua”.
El art. 41 se basa en la existencia de una Comunidad de Derecho y fue desarrollado por la jurisprudencia que consagró el principio de buena administración (véase, entre otras, la sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1992, C-255/90 P, Burban, Rec. 1992, pág. I-2253).
[4] De la idea de la eficacia ya se hablaba en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. El Ministro proponente de la Ley, decía en su discurso, entre otras cosas, que “de una actividad casi exclusivamente policial se ha pasado a una actividad de servicio público. El Derecho mismo no puede concebirse ya como mera forma, sino como eficaz instrumento de justicia y la justicia hoy en materia económico-social no se consigue con sólo dictar normas jurídicas, sino uniendo a ellas una eficaz acción que estimule y complete la iniciativa privada para remediar las situaciones de paro, de carestía de subsistencias, de escasez de viviendas, de insuficiencia de comunicaciones, etc. Sin una acción administrativa decidida, homogénea, rápida, en todas estas cuestiones, que escapan muchas veces al alcance de los particulares, cundiría el malestar y las mismas garantías jurídicas resultarían insuficientes …”. Y más adelante dice: “Por eso, la suprema aspiración de un país no consiste ya en tener una Administración inofensiva, frenada por complicadas normas procesales. Nadie quiere ahora una Administración inocua, sino idónea, rápida y eficaz”. El art. 29 decía así: “1. La actuación administrativa se desarrollará con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia”. 2. Las autoridades superiores de cada Centro de Dependencia velarán, respecto de sus subordinados, por el cumplimiento de este precepto, que servirá también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las normas de procedimiento. 3. Este mismo criterio presidirá las tareas de normalización y racionalización a que se refieren los artículos siguientes y la revisión preceptiva en la disposición final quinta de la presente Ley”. A estos fines responden los preceptos relativos a la normalización de documentos, racionalización, mecanización y automatización de los trabajos en las oficinas públicas, creación de oficinas de información y reclamaciones y fijación de horarios adecuados para el mejor servicio de los administrados, etc.”.
[5] La LO 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, es obligada al objeto de establecer mecanismos de coordinación entre la Hacienda Pública estatal y las de las Comunidades Autónomas, sobre la base del principio de autonomía financiera que el art. 156.1 CE garantiza a dichas Comunidades. Posteriormente se aprueban la Ley 15/2006, de 26 de mayo, de Reforma de la Ley 18/2001, que ha de ir acompañada en paralelo de una norma con rango de Ley Orgánica, que es la LO 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la LO 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Por lo que se refiere al principio de eficiencia no se produce ningún cambio.
[6] a) Principio de legitimidad democrática.
b) Principio de legalidad.
c) Principio de eficacia, entendido como la consecución real de los objetivos públicos que se persiguen.
d) Principio de eficiencia, entendido como la ejecución de políticas y la prestación de servicios públicos mediante una óptima utilización de medios que posibilita la consecución directa de los fines públicos perseguidos.
e) Principio de economía, entendido como la consecución de los objetivos pretendidos con el coste económico más racional para la Hacienda Pública.
f) Principio de transparencia, deber de la Administración de realizar su actividad facilitando la información necesaria a la ciudadanía, tanto colectiva como individualmente, sobre su organización y la forma de prestar los servicios públicos, y como el deber de los responsables públicos de actuar con probidad en el desempeño de las tareas públicas.
g) Principio de prevención, forma de diseñar políticas y de gestionar y prestar servicios que se anticipa a los problemas y demandas que puedan suscitarse.
h) Principio de celeridad, consecución de los objetivos pretendidos en el menor tiempo posible.
i) Principio de universalidad, prestación de servicios públicos de forma equitativa, dando a cada destinatario el servicio que realmente necesita.
j) Principio de responsabilidad, forma de gestionar que asume de manera expresa sus obligaciones ante la ciudadanía y, en caso de mal funcionamiento de los servicios públicos, adopta medidas adecuadas para su corrección en el menor tiempo posible e indemniza a los perjudicados en los términos previstos en las leyes.
k) Principio de participación ciudadana, elaboración y gestión de políticas públicas y la prestación de servicios con aplicación de sistemas y métodos que permiten a los ciudadanos, tanto individual como asociadamente, intervenir y formular sugerencias, observaciones o alegaciones, o presentar reclamaciones y quejas por el deficiente funcionamiento de los servicios públicos, y el grado de aceptación por la Administración de las propuestas ciudadanas o de resolución eficaz de sus reclamaciones.
l) Principio de colaboración y coordinación con otras Administraciones Públicas, aplicación de mecanismos que permiten a una Administración responsable de una política pública o de la prestación de un servicio público relacionarse con otras competentes para la consecución de objetivos e intereses públicos comunes y la mejor satisfacción de las demandas de los ciudadanos en la forma más eficaz.
m) Principio de coherencia, prestación de servicios de forma continua, cierta y estable, sin introducir rupturas o sobresaltos innecesarios respecto a situaciones que la ciudadanía conoce y acepta.
n) Principio de simplicidad, utilización de técnicas y métodos que permiten la simplificación de trámites, la eliminación de procedimientos innecesarios y la disminución de los tiempos de espera.
o) Principio de comprensión, existencia de normas y procedimientos claros y comprensibles para los usuarios, así como el empleo de medios públicos de información en los que se utiliza un lenguaje comprensible.
p) Principio de modernización, gestión que utiliza nuevas tecnologías y métodos de organización eficaces y participativos, y se rige por criterios de actualización y reforma de su estructura administrativa, de las modalidades de prestación de los servicios públicos y de las infraestructuras, instalaciones y edificios en que los servicios se prestan.
q) Principio de mejora continua, puesta en práctica de métodos que permiten sistemáticamente a una Administración detectar sus deficiencias, corregirlas y prestar sus servicios a los ciudadanos cada vez de forma más eficiente, eficaz, económica, participativa y con mayor celeridad.
[7] En la Exposición de Motivos se cita el modelo EFQM (European Foundation for Quality Management, Fundación Europea para la Gestión de la Calidad) o el Marco Común de Evaluación (CAF, Common Assessment Framework), e incluso cualquier otro método homologable que recoja suficientemente la opinión de los usuarios, su grado de satisfacción y programas de mejora.
[8] Cada actor público debe entender cuándo es el mejor momento para llevarla a cabo, sobre qué concreta área material y conforme al método o técnica, comúnmente aceptados, que considere más adecuado a su realidad organizativa, sin que en este punto existan métodos imperativos o cerrados.
[9] La Ley Foral prevé la posibilidad de que el otorgamiento se efectúe por fundaciones o entidades sin ánimo de lucro que ya realicen actividades similares de premio a la aplicación de modelos europeos de excelencia, con lo que se busca no crear nuevas categorías o instituciones, sino aprovechar las existentes.
[10] Artículo 31. Buena administración.
Se garantiza el derecho a una buena administración, en los términos que establezca la ley, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable, así como a acceder a los archivos y registros de las instituciones, corporaciones, órganos y organismos públicos de Andalucía, cualquiera que sea su soporte, con las excepciones que la ley establezca.
[11] Art. 27: “1. Los sujetos que integran el sector público autonómico adecuarán su gestión económico-financiera al cumplimiento de la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, en un marco de objetividad y transparencia en su actividad administrativa.
2. La programación y ejecución de la actividad económico-financiera del sector público autonómico tendrá como finalidad el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados, contribuyendo a la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas de gasto establecidas por el Gobierno y en función de los recursos disponibles.
3. La Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias observará los adecuados cauces de cooperación y coordinación con otras Administraciones públicas, a fin de racionalizar el empleo de los recursos con los que se dota el sector público autonómico.
4. Los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público autonómico serán responsables de la consecución de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos”.
[12] Art. 123.2. La Intervención General ejercerá, en los términos previstos en esta Ley y en su reglamento de organización y funcionamiento, el control interno de la gestión económica y financiera del sector público con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle.
[13] Existen diferencias sustanciales, tanto por lo que se refiere a su razón de ser como a los sistemas de organización y gestión: a) los organismos públicos no eligen su ámbito de actuación, les viene definido legalmente, mientras que el ámbito de actuación del sector privado se elige libremente donde se prevén mayores posibilidades de beneficio; b) las organizaciones públicas suelen tener unos privilegios de los que suelen carecer las empresas privadas; c) la determinación de los objetivos en las organizaciones públicas suele ser más ambigua, plural e intangible que el sector privado; d) los organismos públicos reciben fuertes presiones políticas internas y externas, las cuales dificultan la eficacia y la eficiencia de la gestión; e) el carácter de su actividad hace que el rendimiento de las entidades públicas es, a menudo, muy difícil de medir y evaluar; f) la estructura y los procesos de organización de los organismos públicos han de ser transparentes con el objetivo de facilitar la transparencia y el control de sus actuaciones, el cumplimiento del principio de legalidad ha de inspirar todas las acciones de estos organismos; g) la Administración Pública ha de observar una serie de principios, como los de igualdad, publicidad, control jurisdiccional interno, etc., los cuales afectan a sus estructuras y ralentizan sus acciones; h) la gestión del personal de las Administraciones Públicas es muy rígida y es muy difícil modificar las conductas negativas y potenciar o premiar las positivas o funcionales; i) la gestión de los recursos financieros del sector público o la política de fijación de precios es más rígida que la del sector privado (vid. Indicadores de Gestión para las Entidades Públicas, AECA, julio 1997, págs. 18 y 19).
[14] La ley regulará… c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado (art. 105 CE).
[15] La eficacia, junto con la celeridad y la economía, se predica de toda la actuación administrativa, abstracción hecha del procedimiento concreto.
[16] Entre ellas, el Decreto 396/2005, de 29 de noviembre, de creación de la Comisión Delegada de Planificación y Asuntos Económicos, el Decreto 2/2006, de 28 de febrero, del Lehendakari, por el que se aprueba la estructura orgánica de la Vicepresidencia del Gobierno y el Acuerdo de la Comisión Delegada de Planificación y Asuntos económicos por el que se informa favorablemente las líneas estratégicas básicas de “La Gobernanza en Euskadi: modelo de innovación y evaluación de políticas públicas en la Administración pública de Euskadi”, de 12 de abril de 2006.
[17] Por otra parte y, aunque no es objeto de este Informe, se deja constancia de otras Disposiciones Forales que inciden también en la labor del Tribunal de Cuentas, muchas de las cuales están recientemente actualizadas: la normativa presupuestaria de las Entidades Locales (Álava NF 3/2004, Bizkaia, NF 10/2003, de 2 de diciembre, Gipuzkoa, NF 21/2003, de 189 de diciembre) y la normativa foral (Bizkaia, Subvenciones, NF 5/2005 y NF 5/2006, de 29 de diciembre, General Presupuestaria; Gipuzkoa, NF 4/2007, en concreto cap. 5 art. 66 y NF 3/2007, de 27 de marzo).
[18] Deberán tenerse en cuenta, asimismo, las modificaciones sobre esta importante cuestión introducidas en los nuevos Estatutos de Autonomía.
[19] Art. 39 Ley 7/1985, de 2 de abril, Bases del Régimen Local: “Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco. No obstante las disposiciones de la presente Ley le serán de aplicación con carácter supletorio”.
[20] Disposición final primera. Haciendas Forales.
1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta Ley se llevará a cabo conforme a lo establecido en el art. 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, mediante una disposición de rango legal.
2. Sin perjuicio de lo establecido en al presente Ley acerca de las competencias del Consejo de Política Fiscal y Financiera en relación con el objetivo de estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas, se establecerá un procedimiento que resulte adecuado a la naturaleza específica del régimen foral propio del País Vasco”.
[21] Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, art. 1 (ámbito de aplicación). 2. “Esta Ley se aplicará en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra”.
[22] La necesidad de indicadores cuantificables la justifica acertadamente Lord KELVIN quien, en 1891, dejó escrito: “Cuando se puede medir aquello de lo que se está hablando, y expresarlo en números, se sabe algo acerca de ello; cuando no se puede medir, cuando no se puede expresar en números, el grado de conocimiento es reducido y poco satisfactorio; tal vez sea el principio del conocimiento, pero no se ha avanzado en la construcción científica” (cit. por Sir John BOURN en “Los indicadores de gestión”, op. cit. pág. 123).
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