Feeds:
Entradas
Comentarios

Archive for the ‘Contabilidad pública’ Category

I. CUESTIONES DOCTRINALES ACERCA DE LA “JURISDICCIÓN CONTABLE”  

1. POSICIONES CONTRARIAS

En la doctrina ha habido muchos ilustres administrativistas/constitucionalistas en contra de la función jurisdiccional contable.

Uno de los que primero se posicionó en contra fue Tomás R. FERNÁNDEZ. Fue con motivo de las Jornadas que tuvieron  lugar durante la elaboración de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1982. A pesar de reconocer que la cuestión quedó zanjada en el debate constitucional, aporta unas reflexiones con sentido común:

“…a mí no me entusiasma la solución judicialista…; creo además que no es buena y que, a menos que sea objeto de importantes adaptaciones, va a condenar al Tribunal de Cuentas muy probablemente a la ineficacia tradicional…; la función jurisdiccional sin duda importante, pero entiendo que requiere un planteamiento a nivel de los tiempos…; no hay ninguna jurisdicción que pueda conocer de todos los actos, de todos los contratos que se produzcan en el tráfico jurídico. Pretender que hoy se juzguen todas las cuentas del Estado es algo así como pretender que la jurisdicción contencioso-administrativa juzgue todos los actos administrativos.

“Es un planteamiento que pudo ser razonable en el pasado, en el siglo pasado, cuando el número de cuentas y el volumen de gestión del sector público era enormemente reducido. A nivel de los tiempos actuales, juzgar una a una o valorar jurisdiccionalmente una a una todas las múltiples cuentas que se generan en el sector público entiendo que puede ser utópico, que no puede materialmente hacerse por muchos que sean los medios de los que se dota al Tribunal y que sin una contienda real, hay peligro grave de que la valoración, las valoraciones del Tribunal inevitablemente caigan en la rutina”.

En las mismas Jornadas, ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA también postulaba la naturaleza no jurisdiccional del Tribunal de Cuentas.

Fernando PÉREZ ROYO -en las mismas Jornadas comentadas-, comenta que la tradición judicialista del Tribunal de Cuentas, “que da razón de su propia denominación”, se da por sentada en las leyes reguladoras del mismo, desde la Ley de 1851, la Ley Orgánica de 25 de junio de 1870, hasta la Ley de 1953, vigente hasta la Ley 7/1988, de Funcionamiento.

Es partidario de que el Tribunal de Cuentas previsto en la Constitución de 1978, “debe asentarse sobre presupuestos radicalmente diferentes de los tradicionales en relación a este punto”, añadiendo que “es un criterio ampliamente compartido por quienes fundamentalmente desde un punto de vista práctico, se han aproximado al tema”, defendiendo una potenciación de la función fiscalizadora.

2. POSICIONES A FAVOR

A juicio de Rafael de MENDIZÁBAL ALLENDE, el Tribunal de Cuentas es un “órgano auténticamente jurisdiccional, judicial mejor, para evitar los equívocos que suele producir la expresión “jurisdicción administrativa”.

En efecto, está reconocida expresamente en el art. 136 de la Constitución, que conlleva la nota de independencia servida instrumentalmente por la inamovilidad (arts. 30.2 y 36 de la Ley Orgánica); esto es, a los miembros del Tribunal se les otorga constitucionalmente el status judicial, con las dos características que se acaban de señalar. La vinculación directa a las Cortes Generales tiene un alcance meramente orgánico, y en lo funcional afecta exclusivamente a la actividad fiscalizadora, dentro de la cual, a su vez, tan sólo para el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado actúa el Tribunal por delegación del Parlamento (art. 136.1 CE).

Por ello, afirma MENDIZÁBAL, “el Tribunal de Cuentas es un órgano judicial al margen de la estructura de la Administración Pública”. Ejerce una jurisdicción especial y privativa, calificación que le han atribuido tradicionalmente las sucesivas normas reguladoras de la institución, aunque en la Constitución (art. 136.2, 2.º pfo.) y en la Ley Orgánica (arts. 1 y 15.se han sustituido por la de “propia”. En definitiva, “ejerce una jurisdicción especial administrativa, que actúa en un sector muy delimitado del ordenamiento administrativo: el Derecho financiero o la Contabilidad del Estado, entendida ésta con un significado jurídico. Por ello puede ser denominada “jurisdicción contable” o “jurisdicción financiera”, denominación que corresponde al concepto de lo “contencioso-contable” utilizado por la doctrina italiana”.

II. LA RESPONSABILIDAD CONTABLE: CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA

1. DEFINICIÓN

De acuerdo con el principio-derecho constitucional del art. 31.2 CE, los gestores públicos y, en general, todos aquellos que manejen fondos públicos adquieren la responsabilidad de realizar una asignación equitativa de los recursos públicos y de que su programación y ejecución responda a los criterios de eficiencia y economía.

La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas contempla en el art. 38 la responsabilidad contable:

El que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios”.

La responsabilidad contable aparece ante la acción u omisión contraria a la Ley, así, sin limitaciones. La definición legal es muy amplia: por acción u omisión contraria a la Ley, sin concretar el tipo de acción u omisión ni la gravedad o importancia de la misma: la expresión “contraria a la Ley”, es, igualmente muy amplia, puesto que no se determina ningún tipo de ley.

El art. 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, delimita el concepto y determina que la jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de responsabilidad que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos, cuando,

con dolo, culpa o negligencia graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o Entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector…”.

Se trata, por tanto, de una responsabilidad patrimonial por daños causados al Erario público, imputable a los gestores públicos.

2.  SUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD CONTABLE EXIGIBLE EN LA VÍA ADMINISTRATIVA Y REVISABLE ANTE LA JURISDICCIÓN CONTABLE

A)  El art. 41 de la LOTCu

En los casos en que las responsabilidades a que se refiere el art. 38 sean exigibles con arreglo a normas específicas en vía administrativa, la autoridad que acuerde la incoación del expediente la comunicará al Tribunal de Cuentas, que podrá en cualquier momento recabar el conocimiento del asunto (art. 41.2 LOTCu).

Además, las resoluciones que se dicten por la Administración en que se declaren responsabilidades contables serán recurribles ante el Tribunal de Cuentas y resueltas por la Sala correspondiente (art. 41.2 LOTCu), lo que se concreta en el art. 54.1 de la Ley de Funcionamiento (“Las Salas del Tribunal de Cuentas conocerán: a) En única instancia, de los recursos que se formulen contra resoluciones dictadas por las Administraciones Públicas en materia de responsabilidades contables en aquellos casos expresamente previstos por las Leyes”).

B)  El título VII de la Ley General Presupuestaria: regulación de las responsabilidades

– Responsabilidad de las autoridades y personal que, por dolo o culpa grave, causen daños: obligación de indemnizar

La Ley 47/2003, General Presupuestaria, de 27 de noviembre, dedica el título VII a regular las responsabilidades: En su art. 176 se dice:

“Las autoridades y demás personal al servicio de las entidades contempladas en el art. 2 de la LGP que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta Ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder” (art. 176 LGP).

–  Infracciones. Constituyen infracciones:

                   a) Haber incurrido en alcance o malversación en la administración de los fondos públicos.

                   b) Administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública estatal sin sujetarse a las disposiciones que regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro.

                   c) Comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto en esta Ley o en la de Presupuestos que sea aplicable.

                   d) Dar lugar a pagos reintegrables, de conformidad con lo establecido en el art. 77 de la LGP.

                   e) No justificar la inversión de los fondos a los que se refieren los arts. 78 y 79 de la LGP y la Ley General de Subvenciones.

      f) Cualquier otro acto o resolución con infracción de esta Ley, cuando concurran los supuestos establecidos en el art. 176 LGP.

Las infracciones tipificadas darán lugar, en su caso, a la obligación de indemnizar antes establecida.

 – Responsabilidad de los interventores y ordenadores de los pagos

Existen distintos tipos de responsabilidad:

          1. Cuando el acto o la resolución se dictase mediante dolo, la responsabilidad alcanzará a todos los daños y perjuicios que conocidamente deriven de la resolución adoptada con infracción de la Ley General Presupuestaria.

          2. En el caso de culpa grave, las autoridades y demás personal de los entes del sector público estatal sólo responderán de los daños y perjuicios que sean consecuencia necesaria del acto o resolución ilegal.

A estos efectos, la Administración tendrá que proceder previamente contra los particulares para el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas.

          3. La responsabilidad de quienes hayan participado en la resolución o en el acto será mancomunada, excepto en los casos de dolo, que será solidaria.

Están sujetos a la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad, además de los que adopten la resolución o realicen el acto determinado de aquélla, los interventores en el ejercicio de la función interventora, respecto a los extremos a los que se extiende la misma, y los ordenadores de pago que no hayan salvado su actuación en el respectivo expediente, mediante observación escrita acerca de la improcedencia o ilegalidad del acto o resolución.

– Procedimiento: resolución administrativa recurrible ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas

En el supuesto del párrafo a) del apartado 1 del art. 177 antes citado, la responsabilidad será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el oportuno procedimiento de reintegro por alcance de conformidad con lo establecido en su legislación específica.

En los supuestos que describen los párrafos b) a f), y sin perjuicio de dar conocimiento de los hechos al Tribunal de Cuentas a los efectos prevenidos en el art. 41.1 LOTCu, la responsabilidad será exigida en expediente administrativo instruido al interesado.

El acuerdo de incoación, el nombramiento de instructor y la resolución del expediente corresponderán al Gobierno cuando se trate de personas que, de conformidad con el ordenamiento vigente, tengan la condición de autoridad, y en los demás casos al Ministro de Hacienda.

Las competencias atribuidas al Ministro de Hacienda, corresponderán al de Trabajo y Asuntos Sociales, en las responsabilidades relativas a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.

La resolución que, previo informe del Servicio Jurídico del Estado, o, en su caso, de la Seguridad Social, ponga fin al expediente tramitado con audiencia de los interesados, se pronunciará sobre los daños y perjuicios causados a los bienes y derechos de la Hacienda Pública estatal o, en su caso, de la entidad, imponiendo a los responsables la obligación de indemnizar en la cuantía y en el plazo que se determine.

Dicha resolución será recurrible ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de su notificación.

– Régimen jurídico del importe de los perjuicios irrogados

Los perjuicios declarados en los expedientes de responsabilidad tendrán la consideración de derechos de la Hacienda Pública estatal o del ente respectivo. Dichos derechos gozarán del régimen al que se refiere el art. 10.1 de la LGP y se procederá a su cobro, en su caso, por la vía de apremio.

La Hacienda Pública estatal o, en su caso, la entidad correspondiente, tienen derecho al interés previsto en el art. 17 de la LGP, sobre el importe de los alcances, malversaciones, daños y perjuicios a sus bienes y derechos, desde el día que se irroguen los perjuicios. Cuando por insolvencia del deudor directo se derive la acción a los responsables subsidiarios, el interés se calculará a contar del día en que se les requiera el pago.

– Diligencias previas

Tan pronto como se tenga noticia de que se haya producido un hecho constitutivo de las infracciones señaladas, o hayan transcurrido los plazos señalados sin haber sido justificadas las órdenes de pago o los fondos a que el mismo se refiere, los jefes de los presuntos responsables y los ordenadores de pagos, respectivamente, instruirán las diligencias previas y adoptarán, con igual carácter, las medidas necesarias para asegurar los derechos de la Hacienda Pública estatal o los de la respectiva entidad, dando inmediato conocimiento al Tribunal de Cuentas o al Ministro de Hacienda, en cada caso, para que procedan según sus competencias y conforme a los procedimientos establecidos.

El Real Decreto 700/1988, de 1 de julio, sobre expedientes administrativos de responsabilidad contable derivados de las infracciones previstas en el título VII de la Ley General Presupuestaria, desarrollando el contenido de dicha Ley que se acaba de analizar.

C) Crítica: Quiebra del orden Jurisdiccional contable

Es decir, que la Ley Orgánica está admitiendo que, en determinados supuestos, la responsabilidad contable sea exigible por vía administrativa, no jurisdiccional, con arreglo a normas administrativas específicas, a través de procedimientos administrativos, no jurisdiccionales y por autoridad administrativa, no judicial. Tiene razón BLANQUE AVILÉS cuando afirma que “mientras la LOTCu ha judicializado el conocimiento, declaración y exigencia de la responsabilidad contable y para ello ha creado ex novo un quinto orden jurisdiccional (integrado por los Consejeros de Cuentas, las Salas del Tribunal de Cuentas y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo), al que atribuye aquella función con carácter propio, pleno, exclusivo y necesario, el art. 41 de la misma Ley excepciona supuestos en que ese conocimiento, declaración y exigencia (ese enjuiciamiento) corresponden a la autoridad administrativa”.

De lo que el mismo autor deduce que “el mantenimiento de una vía administrativa previa en determinados supuestos constituye, no una mera contraposición ideal, sino una auténtica quiebra del orden jurisdiccional establecido en la LOTCu”.

De ello se deduce, además, que si bien la Jurisdicción contable no es revisora, el citado art. 41 de la LOTCu introduce supuestos de Jurisdicción revisora, con la posibilidad de impugnar una resolución administrativa declarativa de responsabilidad contable de modo que el enjuiciamiento contable no se ejercerá en esos casos sobre las cuentas, los alcances y la cancelación de las fianzas, objetos propios y específicos de la responsabilidad contable.

3.  OPINIÓN DE LA DOCTRINA

Ubaldo NIETO DE ALBA consideraba en 1998 que las perspectivas que abrió la Ley Orgánica en cuanto a la función de enjuiciamiento de la responsabilidad contable “se han visto, posteriormente, muy reducidas por la Ley de Funcionamiento”. La función contable fue objeto de una doble restricción, producida, de un lado al contemplar “en lugar de acciones u omisiones contrarias a la ley, acciones u omisiones contrarias, específicamente, a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad y de otro, al reducir los supuestos de dolo, culpa, negligencia o demora a los de dolo, culpa o negligencia graves”.

Para NIETO DE ALBA, en el caso de hechos fiscalizados por el Tribunal de Cuentas que son enjuiciados por la jurisdicción penal (malversación de caudales públicos, alteración de precios, cohecho, tráfico de influencias, apropiación indebida, falsedad en documento público, delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, etc.), a los que la Ley obliga al juez penal a trasladar al Tribunal los antecedentes necesarios para que éste concrete el importe de los daños o perjuicios causados a los caudales o efectos públicos, pero dadas las restricciones citadas “puede ocurrir” -si se trata de hechos relacionados con aquella parte del sector público sometido a normas presupuestarias (Administración General del Estado y organismos autónomos)- “que responsabilidades civiles que se harían efectivas en los supuestos de dolo, culpa o negligencia, tratándose de caudales públicos, si no se declaran graves, queden sin depurar y, por tanto, sin que se lleve a cabo el correspondiente reintegro al Tesoro”.

Y “cuando los hechos se producen en el sector público empresarial, la Ley de Funcionamiento no ha previsto que exista responsabilidad contable si se vulneran normas distintas de las presupuestarias o contables, que es a las que se somete dicho sector”. “Además”, -añade- “aunque dicha restricción no existiera, si no se dota a los entes y sociedades de las normas propias específicas de rango suficiente, no podrá tampoco exigirse responsabilidad contable por la imposibilidad objetiva de vulnerar normas inexistentes”.

No entiende lo mismo Mariano SOLA FERNÁNDEZ, para quien “la formulación del concepto de responsabilidad contable en el precepto transcrito era de tal amplitud, que si se admitiera en toda su extensión se estaría determinando la responsabilidad civil frente a las Administraciones públicas…; intención que evidentemente no se tenía, ya que dicha interpretación pondría en duda el respeto al principio de exclusividad jurisdiccional y produciría la ineficacia práctica de los medios utilizados para actuarla”. En el mismo sentido, Javier MEDINA GUIJARRO cree que la Ley Orgánica formuló el concepto de responsabilidad contable con una “exagerada amplitud”, hasta tal punto “reprobable” que una interpretación acorde únicamente con su literalidad o gramaticalidad nos llevaría a afirmar que “más que regularse la responsabilidad de los cuentadantes de fondos públicos, su objeto sería la responsabilidad civil frente a las Administraciones Públicas”, lo que “supondría una invasión ilegítima en la esfera de competencias reservadas a otros órdenes jurisdiccionales”.

Como fórmula “exagerada en sus términos” es considerada por VERA SANTOS, que “ha sido reconducida a sus cauces normales”.

4. TIPOS DE RESPONSABILIDADES CONTABLES: DIRECTAS Y SUBSIDIARIAS

A) Disposiciones generales

La responsabilidad podrá ser directa o subsidiaria.

La responsabilidad directa será siempre solidaria y comprenderá todos los perjuicios causados.

Respecto a los responsables subsidiarios, la cuantía de su responsabilidad se limitará a los perjuicios que sean consecuencia de sus actos y podrá moderarse en forma prudencial y equitativa.

Las responsabilidades, tanto directas como subsidiarias se transmiten a los causahabientes de los responsables por la aceptación expresa o tácita de la herencia, pero sólo en la cuantía a que ascienda el importe líquido de la misma.

B) Responsables directos

De acuerdo con el art. 42 de la Ley Orgánica 2/1982, serán responsables directos quienes hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar o cooperado en la comisión de los hechos o participado con posterioridad para ocultarlos o impedir su persecución.

La obligación de rendir cuentas, cuando se incumple o cuando existe discrepancia por graves defectos en la presentación o por no solventar los reparos, se convierte en una responsabilidad contable.

C) Medidas a adoptar en caso de incumplimiento de la responsabilidad contable

Si el requerimiento no fuere atendido en el improrrogable plazo señalado al efecto, el Tribunal de Cuentas podrá aplicar las medidas siguientes:

         a) La formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, siempre que existieran los elementos suficientes para realizarlo sin su cooperación.

         b) La imposición de multas coercitivas en la cuantía que legalmente se establezcan.

         c) La propuesta a quien corresponda para la suspensión, la destitución, el cese o la separación del servicio de la autoridad, funcionario o persona responsable.

El Tribunal de Cuentas, en su caso, pasará el tanto de culpa al Fiscal General del Estado por el delito de desobediencia.

D) La obediencia debida y la exención de responsabilidad

Quienes actuaren en virtud de obediencia debida quedarán exentos de responsabilidad (art. 39 LOTCu).

Para ello es preciso que hubieren advertido por escrito la imprudencia o ilegalidad de la correspondiente orden con las razones en que se funden.

Tampoco se exigirá responsabilidad cuando el retraso en la rendición, justificación o examen de las cuentas y en la solvencia de los reparos sea debido al incumplimiento por otros de sus obligaciones específicas, siempre que el responsable así lo haya hecho constar por escrito.

No habrá lugar a la exigencia de responsabilidad subsidiaria cuando se pruebe que el presunto responsable no pudo cumplir las obligaciones, cuya omisión es causa de aquélla, con los medios personales y materiales que tuviere a su disposición en el momento de producirse los hechos (art. 40 LOTCu).

Cuando no existiere imposibilidad material para el cumplimiento de tales obligaciones, pero el esfuerzo que hubiera de exigirse al funcionario para ello resultara desproporcionado por el correspondiente a la naturaleza de su cargo, podrá atenuarse la responsabilidad conforme a lo dispuesto en el art. 38 de esta Ley.

5.  LA RESPONSABILIDAD CONTABLE ES UNA ESPECIE DE RESPONSABILIDAD CIVIL, NO DE LA PENAL

El art. 1902 del Código Civil establece que el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado.

El Auto del Tribunal Constitucional 371/1993, de 16 de diciembre, afirma en su FJ 1.º que la responsabilidad contable “es una especie de la responsabilidad civil, no de la penal. Así se desprende inequívocamente de la legislación en vigor y en este sentido la entiende el Tribunal de Cuentas”.

“El contenido privativo de esta variante de responsabilidad, en la que pueden incurrir quienes tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, consiste, estrictamente, en la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados [arts. 2, b) y 38.1 LOTCu]. Por consiguiente, siendo constitucionalmente irreprochable la previsión legal de que una responsabilidad de esta naturaleza -no penal, sino civil- se transmita a los causahabientes de los responsables en la cuantía a que asciende el importe líquido de la herencia, previa aceptación, que es libre (art. 988 del Código Civil), de la misma, ningún reproche ha de merecer tampoco el que, producida ope legis aquella transmisión a consecuencia de la aceptación voluntaria mencionada, la declaración de responsabilidad tenga lugar, en su caso, con posterioridad a la muerte del causante”.

J. M. BLANQUE AVILÉS define la responsabilidad contable como “una especie cualificada de responsabilidad civil en que incurren quienes, ostentando la condición de cuentadantes, causan con dolo o culpa grave, un menoscabo de los caudales o efectos públicos, precisamente con ocasión de su manejo (de las cuentas) y con infracción de las obligaciones impuestas en leyes contables”.

Se diferencia así el género (la responsabilidad civil frente a la Administración u obligación de reparar el daño causado al Tesoro por acción u omisión contraria a la Ley), de la especie (obligación del cuentadante de reparar el daño al Tesoro causado con dolo o culpa grave, por acción u omisión contraria a la Ley contable y con ocasión de las cuentas). Ello explica la posibilidad de que, una vez declarada la incompetencia del Tribunal de Cuentas por no existir responsabilidad contable, quepa iniciarse la vía establecida en el art. 42 de la Ley de Procedimiento para la exigencia de responsabilidad civil frente a la Administración.

6. LA RESPONSABILIDAD CONTABLE EN LA JURISPRUDENCIA

El Auto de la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas de 11 de enero de 1986, centra en sus justos términos tanto la “responsabilidad contable” como la “Jurisdicción contable“. En la “responsabilidad contable” concurren una serie de aspectos o elementos que se resumen en el Auto:

subjetivo: el sujeto ha de tener la condición de cuentadante.

culpabilidad: la acción u omisión ha de deberse a dolo o culpa grave.

objetivo: debe acreditarse la existencia de un daño, perjuicio o menoscabo de los caudales o efectos públicos.

real: el daño ha de haberse producido precisamente con ocasión del manejo de caudales o efectos públicos, de las cuentas.

causalidad: el daño ha de ser consecuencia de la acción u omisión.

legal: la acción y omisión ha de constituir infracción de las leyes contables.

procesal: su enjuiciamiento se atribuye a un nuevo orden jurisdiccional, la “Jurisdicción contable“.

 

 III. NATURALEZA, EXTENSIÓN Y LÍMITES DE LA “JURISDICCIÓN CONTABLE”

1. LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL

El art. 117 de la Constitución proclama la unidad y exclusividad en el ejercicio de la función jurisdiccional:

Art. 117.1. “La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y  Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley”….

3. “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las Leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan”.

5. “El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento delos Tribunales. La ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución”.

El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), en su Informe de 26 de enero de 1986 recuerda que la Constitución consagra como fundamental el principio de la unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE), con las únicas excepciones la jurisdicción militar y el Tribunal Constitucional, admite que el art. 136.2 CE deja a salvo la jurisdicción propia del Tribunal de Cuentas, lo que ha generado, subraya, una “conocida polémica”, en la que el Consejo dice no querer entrar.

Sentado lo anterior, pone de manifiesto “cierta preocupación por el tratamiento y desarrollo que hace (el Anteproyecto de la Ley 7/1988) de la función de enjuiciamiento” y dictamina una crítica radical del mismo que encierra una “contradicción subyacente en todo el planteamiento de la Ley, que choca, al pretender jurisdiccionalizar el enjuiciamiento contable, con su carácter de apéndice de la función de fiscalización que es la definidora del Tribunal de Cuentas y con su naturaleza objetivamente administrativa”.

El CGPJ parte de que la Ley de Funcionamiento no puede desbordar el marco de legalidad fijado por la Ley Orgánica 2/1982 y, como se suscita esa duda, se considera en el deber de llamar la atención acerca de tan importante extremo, porque “el principio de unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE), aún no siendo absoluto, tiene carácter general, lo que ha de tenerse en cuenta en la interpretación y aplicación del mismo y de las correspondientes excepciones o atenuaciones que pueda experimentar”.

Critica la “innecesaria acumulación de normas que son mera reiteración de otras de carácter general ya contenidas en las leyes procesales subsidiariamente aplicables o en la propia Ley Orgánica del Poder Judicial”, con ocho puntos destacando los relativos a la regulación del procedimiento del llamado “juicio de cuentas” y al “procedimiento de reintegro por alcance“. Critica asimismo la regulación de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones del Tribunal de Cuentas.

2. JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: 

EXCLUSIVIDAD DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN LA JURISDICCIÓN CONTABLE

 A) STC núm. 187/1988 (Pleno), de 17 octubre

Aunque se ocupa de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas y de un órgano de control externo (OCEX), en concreto, la Sindicatura de Cuentas de Cataluña, en las Entidades locales, “claramente diferenciada de la función jurisdiccional”, establece unas precisiones también sobre esta última.

Afirma que el enjuiciamiento contable aparece configurado como una actividad de naturaleza jurisdiccional. La Ley Orgánica, utilizando la expresión contenida en el art. 136.2 CE, califica al enjuiciamiento contable de “jurisdicción propia” del Tribunal de Cuentas (art. 15.1), atribuyéndole las notas de “necesaria e improrrogable, exclusiva y plena” (art. 17.1), al mismo tiempo que garantiza la independencia e inamovilidad de sus miembros disponiendo, en concordancia también con lo establecido en el apartado tercero del mencionado precepto constitucional, que “estarán sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidad y prohibiciones fijadas para los Jueces en la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 33.1)”.

Y añade:

“La distinta naturaleza de ambas funciones explica que, mientras la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas califica a éste como supremo órgano fiscalizador (art. 1.1), en cambio lo considere, en cuanto a su función de enjuiciamiento contable, único en su orden, abarcando su jurisdicción -que tiene el carácter de exclusiva y plena- todo el territorio nacional (art. 1.2). Y, si bien en dicha Ley se parte de la existencia de órganos fiscalizadores de cuentas que pueden establecer los Estatutos de las Comunidades Autónomas, no ocurre lo mismo con los órganos de enjuiciamiento contable.

Por ello, aun cuando se prevé que las Comunidades Autónomas puedan realizar su propia función fiscalizadora, no existe esta previsión respecto a la actividad jurisdiccional, limitándose el art. 26.3 de la Ley a disponer que “en las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos hayan establecido órganos propios de fiscalización, el Tribunal podrá delegar en éstos la instrucción de los procedimientos jurisdiccionales para el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos”.

De lo que el Alto Tribunal deduce que:

“No cabe, pues, contra lo que sostiene el Abogado de la Generalidad fundamentar la asunción de la función de enjuiciamiento contable por parte de la Sindicatura de Cuentas ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica del Tribunal”.

Como segundo paso en la argumentación revisa las previsiones normativas catalanas al respecto, y el Alto Tribunal afirma:

tampoco existe en el Estatuto de Autonomía catalán una atribución concreta a la Sindicatura de Cuentas de la función de enjuiciamiento contable ni, a diferencia de lo que ocurre en algún precepto estatutario (art. 18 de la LORAFNA), se prevé en él participación alguna del órgano autonómico en la realización de tal función propia del Tribunal de Cuentas”.

Partiendo de las consideraciones anteriores enjuicia la constitucionalidad del impugnado art. 2.2 de la Ley 6/1984, del Parlamento de Cataluña.

Concluye con una afirmación que, a mi juicio, es muy relevante y, sin embargo no se suele tener en cuenta.

Dice el Tribunal Constitucional que:

“Si la Ley del Parlamento de Cataluña 6/1984, sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado en el impugnado art. 2.2, no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado, por su remisión al art. 1 de la misma Ley, en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

De ello se deduce que si la Ley del Parlamento de Cataluña hubiese contenido la referencia al enjuiciamiento contable no existiría obstáculo alguno para reconocérsela.

Como no contiene tal previsión no se le reconoce.

Obsérvese que del texto literal se puede perfectamente desprender que si hubiera una previsión legal sobre el enjuiciamiento contable en ésta (u otra, añado) Comunidad Autónoma, “no existiría quizás obstáculo alguno para que éste (el precepto) pudiera ser interpretado en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Pero existen otros preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 6/1984 que, afirma el Alto Tribunal, “hacen difícil atribuir a su art. 2.2 ese sentido, que sería conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas”.

B) STC 18/1991 (Pleno), de 31 enero

El Tribunal declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del inciso, “instruirá el oportuno procedimiento jurisdiccional” del art. 5.1 de la Ley del Consejo de Cuentas de Galicia, y desestima el recurso en todo lo demás.

En su FJ 2.º subraya que lo que aquí se cuestiona es similar a lo tratado en la STC 187/1988, relativa a la Sindicatura de Cuentas de Cataluña y recuerda la “doctrina sentada por este Tribunal en esa Sentencia en relación con la distribución de competencias relativas a las funciones de fiscalización y enjuiciamiento contable entre el Tribunal de Cuentas y los correspondientes autonómicos”.

Esta afirmación no se ve respaldada por lo que dice a continuación, como se verá después.

Recuerda que la cuestión relativa al reparto de competencias en lo que se refiere a fiscalización y enjuiciamiento contable ha de ser analizada a partir de las normas que integran el bloque de constitucionalidad, que en esta materia comprende el art. 136 de la Constitución y la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas, así como las disposiciones estatutarias por las que se creen los correspondientes órganos autonómicos (en este caso, el art. 53.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia”.

A continuación señala que por lo que se refiere a la normativa estatal, la Ley Orgánica atribuye al Tribunal de Cuentas dos funciones:

a) La función fiscalizadora externa de la actividad económico-financiera del sector público.

b) La función de enjuiciamiento contable, configurada como una actividad de naturaleza jurisdiccional, consistente en aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando, en consecuencia, si existe o no responsabilidad del funcionario, absolviéndole o condenándole, y, en esta última hipótesis ejecutando coactivamente su decisión.

Y concluye:

“La distinta naturaleza de ambas funciones explica que, mientras la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas califica a éste como supremo órgano fiscalizador (art. 1.1), en cambio lo considera, en cuanto a su función de enjuiciamiento contable, único en su orden, abarcando su jurisdicción -que tiene el carácter de exclusiva y plena- todo el territorio nacional (art. 1.2)”.

De ahí, da un paso más al afirmar:

“Y si bien en dicha Ley se parte de la existencia de órganos fiscalizadores de cuentas que pueden establecer los Estatutos de las Comunidades Autónomas, no existe esta previsión en cuanto a la actividad jurisdiccional, si bien el Tribunal podrá delegar en órganos autonómicos fiscalizadores la instrucción de procedimientos jurisdiccionales (art. 26.3 de la Ley)”.

De lo que concluye:

”El Tribunal de Cuentas es supremo, pero no único, cuando fiscaliza, y único, pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable”.

C) Valoración crítica de las STC 187/1988 y STC 18/1991 (Pleno), de 31 enero

No está claro que la doctrina sentada en la primera Sentencia se reproduzca en la segunda, como se afirma en ésta. Y no lo está porque, sencillamente, se ha olvidado reproducir que existe la posibilidad que en la regulación autonómica se prevea la función jurisdiccional, tal y como recoge literalmente la STC 187/1988, que antes señalábamos y reproducimos aquí:

Si la Ley del Parlamento (en la STC 187/1988, el de Cataluña) sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado (en el impugnado art. 2.2), no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado (por su remisión al art. 1 de la misma Ley), en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Es decir, de existir una previsión autonómica de nivel estatutario acerca del enjuiciamiento contable, puede ser interpretado plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas.

Lo que obliga a un análisis en cada Comunidad Autónoma, por lo que la afirmación final de la STC 18/1991…:

El Tribunal de Cuentas es supremo, pero no único, cuando fiscaliza, y único, pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable”.

Contradice lo afirmado en la STC 187/1988.

La frase transcrita (…supremo pero no único…, único pero no supremo…) es sin duda original, pero encierra un contenido que no comparto.

De la STC 187/1988, el Tribunal Constitucional (que rechaza la posibilidad de la jurisdicción contable para la Sindicatura de Cuentas de Cataluña basándose en la no existencia de previsión en la legislación estatutaria autonómica catalana) se deduce que admitiría la función jurisdiccional si en la normativa autonómica se previera, pero con la conclusión introducida en la STC 18/1991 (que cambia el argumento y se basa ahora en la no existencia de previsión en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas), parece querer cerrar la puerta a la posibilidad de que los órganos de control externo puedan disponer de la función jurisdiccional.

Por ello discrepo de esa interpretación.

Además, la expresión “único en su orden”, no figura en la Constitución, que se limita a proclamar su “propia jurisdicción”, lo que no quiere decir “exclusiva”.

Declarar la exclusividad en su sentido absoluto, es decir, que no pueda detectar la función jurisdiccional ningún otro órgano de control externo es, cuando menos, aconstitucional.

La expresión “único en su orden” sólo aparece en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, no en la Constitución. Sabemos que una Ley Orgánica no atribuye competencias, por lo que puede, compatibilizarse el ser “único en su orden” que determina la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas con otros órganos jurisdiccionales previstos eventualmente en alguna Comunidad Autónoma por Ley, con tal de que no se sitúen en el mismo “orden” que el Tribunal de Cuentas.

Por ello cabe la posibilidad de que los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas puedan disponer de funciones jurisdiccionales, de orden distinto al Tribunal de Cuentas.

La posibilidad de que existan otros órganos con función jurisdiccional es perfectamente compatible con lo que se dispone en la Constitución. Así, el Nuevo Estatuto de Catalunya, ha abierto una posibilidad al acuerdo bilateral para que, desde Catalunya, se pueda participar en la Jurisdicción contable.

D) La STC 215/2000 (Sala Segunda), de 18 de septiembre

El Tribunal Constitucional declara que no se vulnera el derecho de acceso a la jurisdicción del recurrente ni que el legislador no hubiera previsto remedio procesal adecuado frente a resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable.

Entre otras cuestiones, se dilucida  la naturaleza jurisdiccional del Tribunal de Cuentas cuestionada por el recurrente.

A este respecto, el Tribunal Constitucional, en su FJ 6.º subraya la constitucionalidad de la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas. Afirma que “ni la imagen de la institución que tuvo ante sí el constituyente ni los antecedentes inmediatos del precepto constitucional ni la interpretación sistemática del término “jurisdicción” en la Constitución permiten acoger la tesis del recurrente de amparo”.

Ha de entenderse, pues, que con la expresa mención a la “jurisdicción” del Tribunal de Cuentas en el art. 136.2 CE, el constituyente ha querido que dicha institución, cuando actúe en el ejercicio de su tradicional función jurisdiccional de enjuiciamiento contable, lo que supone la exigencia de una especie de responsabilidad civil (ATC 371/1993, de 16 de diciembre), quede sometida a las garantías que la Constitución anuda a todo proceso (art 24 CE y otros preceptos constitucionales, entre ellos la independencia e inamovilidad de quienes ejercen la función jurisdiccional, como establece el art. 136.3 CE) respecto a los miembros del órgano aquí considerado. De suerte que el ejercicio de la función jurisdiccional de enjuiciamiento por el Tribunal de Cuentas no es en sí mismo contrario al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), pues es la propia Constitución la que permite la atribución de funciones jurisdiccionales a dicho órgano”.

En el FJ 7.º reitera la doctrina sentada sobre la actividad de enjuiciamiento contable que lleva a cabo el Tribunal de Cuentas, en las STC 187/1988, de 17 de octubre, y 18/1991, de 31 de enero. Doctrina que fue aplicada en el ATC 312/1996 (Sala Primera, Sección 2.ª, de 29 de octubre), en un caso en relación directa con el supuesto de la Sentencia que se analiza ahora.

A partir de ahí, extracta la doctrina de la STC 187/1988, sin hacer la más mínima referencia al párrafo varias veces reiterado (que, a mi juicio, es fundamental) en el que el Alto Tribunal afirma:

“Si la Ley del Parlamento (en la STC 187/1988, el de Cataluña) sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado (en el impugnado art. 2.2), no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado (por su remisión al art. 1 de la misma Ley), en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Si se toma en consideración este párrafo, lo reitero, la conclusión es muy diferente a la que se puede deducir de la frase de la STC 18/1991, repetida varias veces también.

A continuación, afirma que dicha doctrina “fue reiterada en el FJ 2.º de la STC 18/1991” y señala que en esta última expresamente se señala que “de la distinta naturaleza de las funciones fiscalizadora y de enjuiciamiento contable y de la correlativa diferencia de regulación legal de cada una de ellas, cabe concluir que el Tribunal de Cuentas es supremo pero no único cuando fiscaliza, pues la propia LOTCu presupone la existencia de órganos autonómicos de control externo, y único pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable, al atribuirse a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo la competencia para el conocimiento de los recursos de casación y revisión contra sus resoluciones”.

En síntesis, la STC 215/2000 (Sala Segunda), de 18 de septiembre, lo único que hace es sintetizar las dos Sentencias principales, pero no incorpora ninguna decisión específica sobre la cuestión que se está analizando en este apartado.

3. EL CASO PECULIAR DEL PAÍS VASCO: EL ART. 30 DE LA LEY 27/1983, DE 25 DE NOVIEMBRE (LTH)

A) El régimen foral y la Disposición adicional primera de la Constitución

La Comunidad Autónoma del País Vasco, además de Navarra, presenta la especificidad de su régimen foral -los derechos históricos de los Territorios Forales, no del Órgano Común- que la Constitución ampara y respeta y cuya actualización general se lleva a cabo en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con la Disposición adicional primera CE.

En el caso del País Vasco, el Estatuto recoge la peculiaridad de la permanencia de los Territorios Históricos, que conservan y organizan sus propias instituciones forales (art. 24.2), determina que “lo dispuesto en el presente Estatuto no supondrá alteración de la naturaleza del régimen foral específico o de las competencias de los regímenes privativos de cada Territorio Histórico” (art. 37.2) y subraya que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico (art. 44.1) dedicando un largo apartado 2.º a establecer los principios y bases de dicho Concierto.

Precisamente debido a la especificidad foral, el Estatuto se complementa con la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH) y con la Ley del Concierto Económico, en base a la Disposición adicional primera de la Constitución, por lo que forman parte del bloque de constitucionalidad de la autonomía vasca, leyes vertebradoras de los poderes económico-financieros, de la Hacienda General del País Vasco y las Haciendas Forales de los Territorios Históricos, así como de su control y fiscalización.

B) El Concierto Económico

La Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprobó el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, en su art. 2.2 decía textualmente:

“La exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y recaudación de los tributos que integran el Sistema Tributario de los Territorios Históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales”.

La Ley de 1981 ha sido posteriormente actualizada. Por lo que se refiere a las relaciones financieras, se establecen como principios (art. 48. Primero): la autonomía fiscal y financiera de las instituciones del País Vasco para el desarrollo y ejecución de sus competencias; la solidaridad y la coordinación y colaboración con el Estado en materia de estabilidad presupuestaria, así como la contribución del País Vasco a las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma (sistema del cupo), mientras que, en relación con las Entidades locales:

“Las facultades de tutela financiera que, en cada momento, desempeñe el Estado en materia de Entidades locales, corresponderán a las Instituciones competentes del País Vasco, sin que ello pueda significar en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades locales vascas inferior al que tengan las de régimen común” (art. 48.quinto).

Es decir, la tutela financiera de las Entidades locales queda en manos exclusivas de las instituciones competentes del País Vasco con la única condición de que su autonomía no tenga un nivel inferior al de las de régimen común.

C) La Ley de Territorios Históricos (LTH)

La Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH), delimita las competencias entre las Instituciones Comunes del País Vasco (Parlamento y Gobierno vascos) y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (Juntas Generales y Diputaciones Forales).

Se parte de un complejo sistema institucional en el que son las Instituciones Forales las titulares de las competencias históricas, mientras que en la Comunidad Autónoma del País Vasco, al mismo tiempo, surgen Instituciones Comunes de vertebración, el Parlamento Vasco y el Gobierno Vasco.

Consecuencia también de la gran capacidad histórica de las Diputaciones como gestoras de poderes públicos forales, el Parlamento Vasco se compone de un mismo número de representantes de cada uno de los Territorios Históricos, sistema de representación de tipo confederal, más propio de segundas Cámaras o Senados de los pueblos, lo que obliga a mantener un equilibrio con el importante poder público que continúan manteniendo las Diputaciones Forales.

La LTH atribuye la competencia residual a las Instituciones Comunes, de manera que a ellas corresponde la legislación y ejecución de todas aquellas materias que, incumbiendo a la Comunidad Autónoma, no se atribuyan específicamente a los Órganos Forales (art. 6.1); fija las competencias exclusivas de dichos  Órganos, con detalle minucioso de las potestades atribuidas (arts. 7 y 8), otras que podrán realizar (art. 9) y otras que podrán recibir por delegación de las Instituciones Comunes (arts. 11 a 13); dedica el título II a regular el modelo específico, reiterando que los Territorios históricos gozarán de autonomía financiera y presupuestaria para el ejercicio de sus competencias, en el ejercicio de la potestad normativa reconocida en el Concierto Económico (art. 14) y se crean dos Instituciones específicas del modelo, que conectan y armonizan las especialidades de las Haciendas Forales y la Hacienda General del País Vasco: el Consejo Vasco de Finanzas y el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

D) El Consejo Vasco de Finanzas Públicas

El Consejo Vasco de Finanzas Públicas, integrado por seis miembros, uno por cada una de las Diputaciones Forales y tres del Gobierno Vasco, determina la distribución de los recursos entre las Instituciones, las aportaciones que deban efectuar las Diputaciones (titulares de la potestad tributaria, recuérdese) a los gastos presupuestarios de la Comunidad Autónoma, bien mediante acuerdo por mayoría o, de no lograrlo, por votación de totalidad, sin enmiendas, en el Parlamento Vasco (arts. 14 a 29).

E) Previsión para la creación del “supremo órgano fiscalizador del sector público vasco”, con funciones jurisdiccionales y fiscalizadoras: art. 30 de la LTH

         La otra institución específica como consecuencia del régimen foral privativo es el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (Herri-Kontuen Euskal Epaitegia), que se configura como el “supremo órgano fiscalizador de las actividades económico-financieras del sector público vasco. El Tribunal depende directamente del Parlamento Vasco y ejercerá sus funciones por delegación de éste, con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma” (art. 30.1 LTH).

Pero el texto legal va aún más lejos. En efecto, en el art. 30.4, relativo a la exigencia de colaboración a entidades, además de la función fiscalizadora, se cita, textualmente “las (funciones) que le correspondan en el ámbito jurisdiccional”.

Función jurisdiccional que se fija de manera precisa en el apartado 6:

“Es función propia del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable”.

Previsión que reitera y ratifica en el apartado 9, cuando se remite a una Ley del Parlamento vasco para la creación y regulación de la composición, organización y funciones del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, así como “las garantías y procedimiento de sus funciones fiscalizadora y jurisdiccional, incluyendo, en este sentido, la regulación de la acción pública para la exigencia de la responsabilidad contable”.

El art. 30 se completa con disposiciones en relación con la independencia e inamovilidad de los miembros del Tribunal (art. 30.2), el informe anual a remitir al Parlamento Vasco y a las correspondientes Juntas Generales (art. 30.5), su propio presupuesto que deberá figurar en sección independiente (art. 30.7) y la accesibilidad de las cuentas examinadas (art. 30.8).

Como se ve, el conjunto normativo en nada difiere de lo que la Constitución y la Ley Orgánica reserva para el Tribunal de Cuentas del Estado.

Es incluso más claro y contundente, no deja la mínima duda, en lo referente a la función jurisdiccional de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, que atribuye sin ambages ni cortapisas al Tribunal Vasco de Cuentas.

La especificidad del Tribunal Vasco de Cuentas es indiscutible e indiscutida. De ello me volveré a ocupar al referir las previsiones legales del resto de Comunidades Autónomas. Baste ahora subrayar algunas diferencias sustanciales.

En primer lugar, el nombre, “Tribunal”, idéntico al texto constitucional del art. 136 CE, denominación asignada al Tribunal de Cuentas del Estado, lo que da una idea de la función jurisdiccional que se le quería atribuir; el resto de órganos de control externo son Cámaras, Consejos, Audiencia o Sindicaturas.

Al mismo tiempo, el Tribunal Vasco de Cuentas se define como “supremo órgano fiscalizador”, también igual a lo que la Constitución dispone para el Tribunal estatal de Cuentas, es decir, que de acuerdo con la Ley 27/1983, el Tribunal Vasco de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco, calificación que contradice el art. 136 CE, que otorga el carácter de supremo al Tribunal de Cuentas del Estado para todo el sector público, incluido el vasco, de acuerdo con la opinión más generalizada tanto por la doctrina como por parte del Tribunal Constitucional (por todas, STC 187/1988 (Pleno), de 17 de octubre, que luego se analizará en profundidad).

Por otra parte, en la normativa vasca se incluye la expresión “con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma”, idéntica previsión a la del Tribunal del Estado (sólo que, obviamente, con ámbitos territoriales distintos).

Nada de ello aparece en ninguno de los demás órganos de control externo de las Comunidades Autónomas.

Esta Ley, que es básica para la institucionalización del régimen foral del País Vasco -amparado y respetado por la Constitución y por el Estatuto de Autonomía-, que determina que el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco y dispone tanto de funciones de fiscalización como de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, se aprueba el 27 de noviembre de 1983. La fecha tiene trascendencia porque es posterior a la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas.

La Constitución, en sus arts. 136 y 153.d) CE, otorga al Tribunal de Cuentas del Estado la condición de “supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público” y la competencia para ejercer el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas en materia económica y presupuestaria respectivamente, lo que se compadece poco con la condición del Tribunal Vasco de Cuentas de “supremo órgano fiscalizador” del sector público vasco.

F) Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Territorios Históricos (LTH): el art. 30 ni se recurre ni se declara inconstitucional

Tras su aprobación, 55 Senadores interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 6, párrafo 1.º; art. 14 pfo. 3.º; arts. 20, 21, 22, 24, 28, 29 y Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley, por infracción a la Disposición adicional primera de la Constitución y a la Disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

La STC 76/1988 (Pleno), de 26 de abril, desestimó en todos sus puntos las pretensiones de los recurrentes, considerando por tanto plenamente constitucional.

La Sentencia es paradigmática en la creación de doctrina constitucional acerca del autogobierno territorial en un régimen foral, la actualización de los derechos históricos, las relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales y la distribución de recursos entre las Haciendas Forales y la Hacienda General vasca.

Pero lo que aquí interesa destacar es el hecho de que nada se dijera en relación con el art. 30 de la Ley de Territorios Históricos. Ello puede deberse a la plena conciencia de su constitucionalidad al amparo del régimen peculiar específico en la materia del País Vasco o a determinadas omisiones.

Omisión o descuido por parte del Gobierno del Estado, que no recurrió la Ley, e inadvertencia, quizás, por parte del Tribunal Constitucional, que pudo no reparar que el órgano de la autonomía foral vasca, “Tribunal Vasco de Cuentas Públicas”, se regula en el art. 30 de dicha Ley, con las características que se han destacado.

Tampoco fue objeto de recurso por parte de los recurrentes.

La falta de impugnación resulta más chocante porque ya estaba aprobada la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas y, por las fechas en que se recurrió, el Gobierno del Estado impugnaba la Ley catalana de la Sindicatura de Cuentas.

Frente a quien pudiera argumentar que el Pleno del Tribunal Constitucional se limitó a revisar la constitucionalidad de los artículos recurridos por los 55 Senadores, se puede aportar un dato más: el Pleno del Tribunal Constitucional falló el 26 de abril de 1988 sobre la Ley vasca, que incluye su artículo 30.

Seis meses más tarde, el 17 de octubre, el mismo Pleno, con idéntica composición de Magistrados, falló en contra de la función jurisdiccional que pretendía establecer el Parlamento de Cataluña para su Sindicatura de Cuentas.

Resulta dificultoso suponer que el Tribunal Constitucional (al que se le había planteado recurso de inconstitucionalidad de 8 artículos sustanciales de una Ley que contiene 30 artículos) no observara algún tipo de conexión de los artículos recurridos con el muy relevante artículo 30, cuando era uno de los que, prima facie, podían presentar dudas de inconstitucionalidad, como mínimo en cuanto a la plena función jurisdiccional que se atribuye al Tribunal Vasco de Cuentas. ¿Olvido involuntario?.

También llama la atención que el Gobierno del Estado no impugnase el art. 30 de la Ley 27/1983, cuando había recurrido artículos de la Ley de Cataluña, con una configuración de su Sindicatura de Cuentas con pretensiones jurisdiccionales más modestas.

Hoy resulta una simple conjetura adivinar lo que hubiese argumentado el Tribunal Constitucional al analizar el art. 30 de la Ley 27/1983 del Parlamento Vasco, pero los datos son éstos: ni el Gobierno del Estado recurrió, ni el Tribunal Constitucional consideró oportuno ampliar la revisión de los artículos de la Ley vasca 27/1983 sujetos a posibles inconstitucionales.

¿Se debe concluir que, tanto para los recurrentes como, lo que es más relevante, a juicio del Tribunal Constitucional, no existe ninguna tacha de inconstitucionalidad en el artículo 30 de la Ley vasca 27/1983?.

Si nos guiamos por la STC 187/1988, habría que aplicarle, a mi juicio, la afirmación del Alto Tribunal en la que se dice literalmente:

“Si la Ley (6/1984 del Parlamento de Cataluña, en la STC 187/1988) sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado (en el impugnado art. 2.2), no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado (por su remisión al art. 1 de la misma Ley), en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Y concluye con la constitucionalidad de la función jurisdiccional en el País Vasco.

Sin embargo, y como se ha visto en el capítulo correspondiente, la actual Ley vasca del Tribunal de Cuentas prescinde por completo de la función jurisdiccional y lo reduce a una competencia meramente auxiliar, a la facultad (“podrá”) de instruir procedimientos jurisdiccionales encaminados al enjuiciamiento de las responsabilidades contables por delegación del Tribunal de Cuentas (art. 3.1 de la Ley 1/1988, de 5 de febrero).

¿Cuál es el motivo por el que en su día, en 1988, desde el propio Parlamento Vasco, se renuncia a la función jurisdiccional contable, cuando se prevé en el art. 30 de la  Ley 27/1983 (LTH) ?

(asimismo, ver comentario anterior y el libro, “El control de las cuentas públicas“)

Anuncios

Read Full Post »

Hace poco más de un año (marzo-abril 2010) inicié esta sugestiva travesía en las redes sociales y abrí este blog, inicialmente subtitulado como  “El control de las cuentas públicas“.

Desde mi experiencia en la empresa privada y en la Administración Pública, así como desde mi actual trabajo y actividad investigadora en campos tan distintos e interesantes como las Cámaras de Comercio y los Tribunales de Cuentas, pretendía transmitir, a quien estuviera mínimamente interesado, unas ideas tan variopintas como mis opiniones y actuaciones en la política,  el papel de las Cámaras de Comercio, la auditoría pública o la fiscalización de las cuentas públicas.

He pasado de gestor (de la empresa privada y de lo público), a controlador de los que gestionan y la doble perspectiva me ha enriquecido.

Venía  de estar cerca de veinte años en la gestión de la Administración pública, por lo que consideraba que podía aportar mi experiencia en ambos lados de la mesa: desde el lado de quien decide las inversiones públicas y desde quien controla a los que toman las decisiones. Los que me estáis visitando en el blog sois quienes podéis juzgar si estoy acertando en la pretensión inicial.

Posteriormente abrí el abanico de comentarios en el  blog para contar cosas de Bilbao y de sus gentes, de su historia y del presente, aspectos jurídicos, políticos, económicos y otras sensaciones que me sugiere la realidad actual.

El resultado ha sido, al menos para mí, sorprendente: hasta hoy, 40.247 visitas, y lo que aún creo que es más significativo, 1.241 comentarios de todo tipo a lo largo de 119 entradas o posts que he escrito hasta ahora.

Muchas gracias a todos.

 Vuestra colaboración/participación, como lectores o como protagonistas de vuestras propias opiniones (favorables, matizadas o contrarias a lo por mí expresado), me animan a seguir adelante en esta apasionante aventura.

Os animo a que sigais colaborando en el blog.

Read Full Post »

La situación de los empleados de las Cámaras de Comercio, además de huérfana, está llena de nubarrones por todas partes, cada día más deteriorada.

A mí, como exsecretario-director de la Cámara de Comercio de Bilbao, me apena profundamente observar cómo algunos órganos de las Cámaras se han puesto a negociar, silenciosamente, despidos de los empleados, pensando, se supone, que esa es la solución del futuro de estas instituciones, pero, quizás, sin atribuir ninguna consecuencia ni valor al hecho de la naturaleza de las Cámaras de Comercio ni, al parecer, al régimen jurídico del personal empleado en dichas Corporaciones de Derecho Público.

 Toni ha enviado un comentario al blog, que dice:

Estimado José Mª,
Muy interesante tu artículo sobre el arte en las calles de Bilbao.
Como la mayoría de empleados de las Cámaras de Comercio (especie en vías de extinción) pronto estaremos en la calle podremos disfrutar sin límites del maravilloso arte urbano de nuestras respectivas poblaciones.
Los sacrificados empleados de las Cámaras, auténticas víctimas, junto con las PYMES, del desastre al que están abocando al mundo cameral, echamos de menos un nuevo artículo/opinión/mensaje que pusiera un poco de cordura en el sinsentido cameral.
Entre todos las mataron y ellas solas se murieron.
Perdón por el atrevimiento.
Gracias y saludos cordiales,

Los representantes de la Cámara de Comercio de Valladolid informan de cinco despidos inmediatos y cuatro más para esta próxima semana:

La modificación legal se produjo el día 3-12-2011 y durante los meses de Diciembre de 2010 y Enero de 2011, el Presidente de la Cámara, D. Jose Rolando Álvarez Valbuena, dijo en los medios de comunicación que no habría ningún despido. Que el equipo humano era el principal activo de la Cámara y que era necesario para afrontar la nueva etapa con todos los recursos disponibles. Y que ello sería posible porque la Cámara de Valladolid, desde hace muchos años, había logrado a base de esfuerzo un importante nivel de autofinanciación, en concreto del 70%.
En el mes de Febrero se convocó sesión del Comité Ejecutivo y del Pleno con un apartado denominado Asuntos Internos. Al día siguiente de su celebración se pidió información al Director de la Cámara de las medidas acordadas en relación con el personal y la Dirección dijo que no había ninguna medida adoptada aunque “algo habrá que hacer“. Con dicha información se convocó un asamblea de empleados de la Cámara para el lunes 14 de marzo, dicha asamblea tuvo que adelantarse de forma urgente al jueves día 10 de marzo ante una reunión que mantuvieron los representantes de personal con el Director General, D. Félix González Moro, el cual informó que se iba a producir en un plazo de 7 días, el despido inmediato de entre el 20-30% de la plantilla actual.

Ante esta situación los trabajadores propusieron la posibilidad de realizar conjuntamente un plan de viabilidad:
1. Desarrollar un Plan de Actuación con nuevos servicios, que generen ingresos.
2. Diseñar un Plan de Ajuste de Gastos (bajas voluntarias, pre-jubilaciones, reducciones de jornada, jornada continua,…) que implique un conjunto de medidas, acorde con el Plan de Actuación de servicios. La reducción de plantilla debe ser la última opción.
3. Contar con el esfuerzo conjunto de toda la plantilla y órganos de gobierno de la Cámara con el fin de lograr los objetivos del Plan de Actuación.
Estos despidos se producen, según criterio de la Cámara de Comercio, de manera objetiva, siguiendo las directrices del Comité Ejecutivo y del Pleno de la institución. Esta decisión se ha tomado unilateralmente sin ningún tipo de negociación con los trabajadores, realizando despidos “objetivos” con 20 días por año trabajado y sin preaviso.
En el día de hoy se ha producido los primeros 5 despidos inmediatos, dejando para la semana que viene, otros 4.
Los trabajadores de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Valladolid.

 Conchi alerta del riesgo de aceptación sumisa por parte del conjunto de trabajadores de las Cámaras (no se debe olvidar que, hoy por hoy, son más de 3.000):

Despidos y más despidos, y todos bajo un mismo patrón, la táctica que han tomado los Órganos de Gobierno de las Cámaras que están despidiendo, está muy clara: “despedir con una indemnización de 45 días por año”, en algún caso han llegado a 50 días por año trabajado, y tras esto decirles a los “nuevos parados” …. si protestas se quedará en 20 días.
Si los compañeros “nuevos parados”, valoran su puesto de trabajo, en eso, en 25 días por año trabajado, PUES ADELANTE.
Yo, personalmente lucharía más, intentaría que alguien considerara el despido como NULO.
Argumentos hay muchos:

¿los Órganos de Gobierno de las Cámaras, y según el Real Decreto Ley, están legalmente constituidos?;
¿se puede regalar o indemnizar por despidos improcedentes fondos públicos?;
¿se han aprobado presupuestos extraordinarios para pagar los despidos?;
¿se ha mandado a las comunidades autónomas la variación de la plantilla?, etc. etc.
¿Sabéis que una vez recibida una indemnización, ya no te la pueden rebajar? ¿Y que, como mínimo la recibida, es la que te quedará?.

Pero todo esto, solamente me deja una triste reflexión; estamos ante una nueva versión de “EL SILENCIO DE LOS CORDEROS”.
¿Será normal la actitud de sumisión de nuestros compañeros frente a la barbarie de los despidos?.

 Manuel comparte el descarnado análisis de Conchi y añade una noticia de la Rioja en la que ya se habla sin ambages de posibles delitos de prevaricación y malversación de fondos públicos:

Conchi, tienes razón. Mira está reciente noticia:

http://psoelarioja.es/n-121-PSOE_lleva_Fiscal_caso_mobbing

El Secretario General del PSOE en La Rioja y candidato a la presidencia del Gobierno regional ha presentado un escrito al Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma de La Rioja para denunciar un presunto “delito de prevaricación y malversación de fondos públicos”, ante el caso de la indemnización recibida por un funcionario público por parte del Ejecutivo autonómico.

No nos olvidemos, que hay una sentencia en la que dice que los miembros de los plenos de las Cámaras son cargos públicos, e incompatibles con otros cargos públicos.

En otro rato pondré el enlace de esta sentencia.

 Conchi incide nuevamente en la cuestión de fondo, con un interesante comentario en relación con la Cámara de Comercio de Gijón, aportando unos juicios de fondo sumamente relevantes: la duda de si los órganos de gobierno pueden o no disponer de los fondos para pagar indeminizaciones, así como el alcance de su responsabilidad en la gestión deficitaria y también la responsabilidad de la administración tutelante en el ejercicio de la tutela establecido por la ley. Dice así:

En la Cámara de Comercio de Gijón, se avecinan nubarrones. Como siempre los perjudicados serán sus empleados. Mirar el siguiente enlace…..

http://www.lne.es/gijon/2011/03/20/felix-baragano-pierde-apoyos-comite-ejecutivo-camara-comercio/1048541.html

La gestión de los directivos de la Corporación ha logrado “amasar un déficit” de 800.000 €, y claro la repercusión más inmediata es “despedir”. No es irse ellos a la calle, es despedir.

Claro está “los culpables de la gestión económica de la Cámara son los empleados”, al menos ellos lo pagarán, como no podía ser de otra forma la solución una vez más es despedir. Pero igual se puede cambiar la historia y los que queden deshabilitados para ejercer cargo público sean nuestros “queridos” directivos, si es que no lo están ya.

¿Donde están los responsables del Principado?, ¿No son ellos la Administración Tutelante?, ¿No aprueban ellos los presupuestos y las liquidaciones?.

Compañeros, no se os olvide que los responsables de la gestión son los órganos de gobierno de la Cámara, y que cuando hacen actos de irresponsabilidad y mala gestión se puede denunciar. Pero no por eso los responsables de la administración tutelante quedan exentos de su responsabilidad, posiblemente tienen más responsabilidad que los propios miembros del pleno, por su manifiesta y repetida dejación de funciones.

Seguro que todos tenemos experiencias similares, seguro que todos hemos visto a nuestros responsables políticos de nuestras respectivas Cámaras, haciendo sus mítines y poco menos que diciendo que cuánto quieren a las Cámaras. Ahora, ¿cuánto nos quieren?. Nada de nada, pasan de las Cámaras y de sus empleados como si fuéramos sus amigos invisibles, ¡qué vergüenza!.

En resumen, como se dicen en esta tierra, ante cualquier despido, “leña al mono” y denuncias al canto tanto a los Presidentes, Comités Ejecutivos y Administraciones Tutelantes, todos ellos tienen su parte de responsabilidad tanto por mala gestión, como por omisión y dejación de funciones.

Tampoco os olvidéis de los Secretarios Generales, tienen la obligación inexorable de “velar por la legalidad de los acuerdos“, y todos sabemos que algunos de ellos se excusan poniendo por delante a sus presidentes y al acuerdo del Comité Ejecutivo, pero sin denunciar los hechos ante la Administración Tutelante, que en definitiva es su obligación.
¿Acaso pagar despidos improcedentes con fondos públicos es legal?, y
¿Hacer pagos sin partida presupuestaria?.
Pues queridos Secretarios Generales, no, no lo es y vosotros tenéis la obligación de saberlo, de saberlo y de hacerlo constar en las actas, y por supuesto de hacer traslado de la ilegalidad a las comunidades autónomas.

Las partidas de personal, son exclusivamente para pagar al personal sus haberes, y no se puede utilizar para pagar despidos.

Ante la urgente y grave situación, se están planteando dudas sobre las responsabilidades (ilícitos administrativos y eventuales delitos penales) de todo tipo que afectan a los plenos, presidentes y comités ejecutivos, así como a las administraciones tutelantes, al manejar fondos públicos para indemnizar despidos, lo que deviene en una situación compleja, grave y de gran relevancia jurídica y sindical.

 Creo que la cuestión merece analizarse con detenimiento.
Urge, a mi juicio, centrar la cuestión, profundizando en el debate planteado. Por mi parte trataré de hacer algún comentario con algo más de reflexión en los próximos días, pero invito desde ya a cuantos deseen participar en dicho debate aportando propuestas. El tiempo apremia.

Read Full Post »

  He aquí algunas de las razones por las que se debe controlar las cuentas públicas por parte de organismos independientes de la Administración pública:

La modernización y armonización de la contabilidad pública, objetivo prioritario

La modernización de la contabilidad pública, como parte prioritaria de la modernización de la Administración pública, debe evolucionar, con urgencia, desde una contabilidad meramente presupuestaria (orientada al control de legalidad y a la rendición de cuentas), hacia el establecimiento de un sistema contable más informativo, comparable y útil para la toma de decisiones de los usuarios (electores-ciudadanos, políticos y gestores), esto es, un sistema de contabilidad más útil para la gestión, sujeto, asimismo, a los requerimientos de la construcción europea, la implantación de la moneda única y las necesidades internacionales.

De la contabilidad financiero-presupuestaria a la contabilidad interna o de gestión

Resulta cada vez más acuciante la necesidad de conocer el coste de los servicios públicos prestados. Admitiendo la dificultad de implantar un sistema único de contabilidad interna o de gestión, por la composición del sector público basado en organizaciones complejas, en las que existen poderes y responsabilidades distintas, objetivos y fuentes de financiación diferentes, es evidente que la información suministrada por la contabilidad externa o financiera no cubre todas las necesidades informativas del sector público.

Aunque hayan existido algunas tentativas para la implantación de una contabilidad de costes sin demasiado éxito, los esfuerzos deben continuar en esta línea de trabajo, al objeto de clarificar el empleo de los recursos públicos, determinar el coste de prestación de los servicios, revelar las desviaciones en relación con la ejecución del presupuesto y posibilitar la presentación de datos de alta calidad ante los diversos destinatarios, principalmente los órganos de control externo de las Administraciones públicas y la ciudadanía en general.

La rendición de cuentas, como parte integrante de la función fiscalizadora, es una obligación fundamental del sector público

El sector público, integrado por un conjunto de Administraciones, entidades y organismos, que si bien son heterogéneos, todos ellos dependen, en último término, de un órgano político que establece las directrices de su actuación y ante el que son responsables de la gestión efectuada.

De esta dependencia del poder político, se derivan, al menos tres notas características:

1.ª Sometimiento al régimen presupuestario, que es la manifestación de la voluntad política en materia económica del correspondiente órgano político.

2.ª La gestión de todo el conjunto del sector público se encuentra sometida a los controles de carácter contable, financiero, de eficacia y de legalidad, al objeto de verificar su adecuación a las disposiciones y directrices emanadas de los órganos políticos; y

3.ª Todos los entes del sector público sin excepción, deben rendir cuentas de su gestión a los correspondientes órganos fiscalizadores de cuentas, a los tribunales de cuentas.

Los poderes públicos deben garantizar el cumplimiento, por los cuentadantes, de la obligación de la rendición de cuentas

La obligación de rendir cuentas está presente en las disposiciones normativas a lo largo de la historia de los tribunales de cuentas. La rendición de cuentas, consustancial al Estado de Derecho y al principio de legalidad y exigencia democrática para hacer real y efectiva la participación de todos los ciudadanos en la vida política y económica por medio del control democrático de la gestión pública, debe ser respetada y apoyada por todos los poderes públicos, obligados a promover las condiciones y remover los obstáculos que impidan o dificulten con plenitud el ejercicio de tal participación.

El Ordenamiento Jurídico establece la obligatoriedad del control económico y presupuestario, tanto del Estado como del resto del sector público, autonómico y local, para que sus cuentas sean censuradas por el Tribunal de Cuentas y los órganos autonómicos de control externo.

Para que tal control pueda llevarse a cabo, esto es, para el adecuado ejercicio de la función fiscalizadora, es preciso que el conjunto del sector público, en su calidad de cuentadantes, rindan las cuentas a los diferentes órganos de fiscalización externa que tienen atribuida dicha función, para lo cual el legislador ha puesto en manos de los tribunales de cuentas diversos mecanismos para lograr el suministro de cuantos datos, estados, documentos, antecedentes o informes soliciten, lo que se inicia, en caso de no cumplirse, a partir del requerimiento conminatorio.

Si no fuere atendido, podrán aplicar diversas medidas, como la formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, la imposición de multas coercitivas o la propuesta a quien corresponda para la suspensión, destitución, cese o separación del servicio del cuentadante. Además, en su caso, pasarán el tanto de culpa al Fiscal General del Estado por el delito de desobediencia.

 La actividad fiscalizadora, que incluye la rendición de cuentas, pertenece a un ámbito del Derecho excluido del control jurisdiccional

La función fiscalizadora externa es el conjunto de actuaciones de los tribunales de cuentas (estatal y autonómicos), en el ejercicio de las atribuciones otorgadas por la Ley para comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia, economía y eficacia, en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, contribuyendo a garantizar la adecuada utilización de los fondos públicos y coadyuvando, a través de esta actividad de carácter técnico, a la función de control político que ejercen las Cortes Generales sobre el Gobierno o, en su caso, las asambleas legislativas sobre los gobiernos autonómicos.

En el desempeño de esta actividad, los órganos de control externo no ejercen ninguna clase de jurisdicción, ni tampoco realizan propiamente una función administrativa desde el momento que actúan por exclusivo mandato e interés del respectivo Parlamento, a quien rinden el resultado de su fiscalización, por lo que el ejercicio de la actividad fiscalizadora propiamente dicha, en el que, como paso previo está incluida la rendición de cuentas, no puede ser susceptible de control por ningún orden jurisdiccional, cuya competencia se limita a la actividad interna, doméstica, es decir, a las cuestiones de personal, administración y gestión del patrimonio, garantizándose así la independencia funcional de dichos órganos de fiscalización externa, independencia avalada por la propia Constitución.

 El poder público no sólo está sujeto al principio de legalidad; también debe haber eficiencia, economía y eficacia en la actuación administrativa

El sometimiento de la actuación pública al principio de legalidad y la exigencia de que la Administración sea eficiente, económica y eficaz, tanto en las decisiones respecto de los ingresos como de los gastos públicos, representan las dos caras de la misma moneda, obligaciones ambas reconocidas por la legislación vigente, tanto en el ámbito estatal como en el autonómico y en el local.

De ahí que la actividad fiscalizadora desarrollada con independencia por los tribunales de cuentas debe incluir el control completo de la actuación administrativa, el de legalidad y el de eficiencia, economía y eficacia.

Exigencia democrática del establecimiento de controles al poder público

La necesidad de gestionar lo público de acuerdo con los principios de eficiencia, economía y eficacia no exime de los controles. La eficacia no puede conducir a la arbitrariedad o, lo que es lo mismo, a la ausencia total de fundamentación razonable y objetiva para tomar una decisión en la Administración pública.

En democracia no basta con el origen electivo de los gobernantes, puesto que su legitimidad debe estar presente, no sólo en la elección, sino en el ejercicio del poder público, de lo que se deriva necesariamente la existencia de controles. La esencia de la democracia es la exigencia de controles al ejercicio del poder público.

Diversas ideas asumidas pacíficamente por la doctrina y plenamente integradas en la legislación vigente como el principio de transparencia, el de una buena administración o la rendición de cuentas, que obligan a la Administración y son derechos de los ciudadanos, han consolidado la exigencia democrática de controlar las decisiones públicas, con lo que se pretende, en definitiva, lograr un equilibrio entre la eficiencia y eficacia en la gestión, la equidad y la garantía de los ciudadanos, lo que se materializa en la vocación de la Administración pública de servir a los intereses generales y, en el procedimiento administrativo, garantista.

De la intervención previa al control a posteriori

Como se deriva de los argumentos desarrollados, la función interventora, a priori, consistente en controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables, y que es ejercida por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), las intervenciones de las comunidades autónomas y las intervenciones locales, y por sus interventores delegados, sin dejar de cumplirse con la ley, debe ceder relevancia y prioridad al control a posteriori, y en sus dos dimensiones subjetivas, tanto de control interno, por la propia Administración y sus órganos de intervención, como de control externo, ejercido por las correspondientes Instituciones de control externo.

La independencia orgánica y funcional respecto del poder ejecutivo, principio básico de las entidades de control externo

En su función fiscalizadora, las entidades de control externo, son las siguientes:

– Tribunal de Cuentas Europeo.

– Tribunal de Cuentas de España; y

– Tribunal (País Vasco), Audiencia (Canarias), Cámara de Comptos (Navarra), Cámaras (Andalucía, Madrid), Consejos (Galicia, Castilla y León) y Sindicaturas (Catalunya, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Principado de Asturias e Islas Baleares), de Cuentas.

Actúan por delegación de sus respectivos parlamentos, con quienes les une un vínculo de mera adscripción, y juzgo que sólo pueden desempeñar eficazmente sus funciones si, todas y cada una de ellas, sujetas únicamente a la Ley y al Derecho, cumplen los siguientes requisitos, todos ellos garantizados por disposiciones legales:

– son independientes, orgánica y funcionalmente, de las instituciones controladas;

– disponen de iniciativa fiscalizadora y de la potestad de dirigirse directamente a cualquier órgano administrativo y exigir de todos ellos cuantos datos y antecedentes resulten precisos para el ejercicio de sus funciones;

– sus miembros gozan de la misma independencia e inamovilidad y están sujetos a las mismas causas de incapacidad e incompatibilidad que los jueces, son nombrados por los parlamentos por un período de tiempo independiente de los mandatos parlamentarios, son inamovibles y se hallan protegidos contra influencias exteriores; y

– gozan de independencia financiera.

 Reconocimiento legal expreso de sus pronunciamientos: Declaración de fiabilidad

Los pronunciamientos de los órganos de control externo sobre la fiabilidad de las cuentas públicas y sus evaluaciones sobre las políticas públicas, en general, deben contar con el suficiente reconocimiento legal y quedar sujetos a los principios de publicidad (que lleguen a los destinatarios finales, Parlamento y sociedad) y oportunidad, sin dilaciones indebidas.

Es imprescindible que los respectivos parlamentos, a la vista de los informes de fiscalización de los órganos de control externo, adopten resoluciones, unas veces en forma de mociones, instando al gobierno que proceda a actuar, a exigir el cumplimiento de las recomendaciones y otras iniciando las correspondientes tramitaciones parlamentarias o solicitando de dichos órganos aclaraciones, ampliaciones o nuevas fiscalizaciones.

Relaciones interinstitucionales de cooperación y colaboración

En sus relaciones interinstitucionales, los órganos de control externo deben basarse en la cooperación y colaboración recíprocas, la coordinación de las tareas y la unificación de los criterios técnicos de fiscalización, evitando duplicidades.

Es necesario que las fiscalizaciones de todas las instituciones sean coherentes entre sí, mediante el establecimiento de criterios técnicos, protocolos y procedimientos similares, la normalización del contenido de los informes, así como el intercambio de información previa de los planes anuales de trabajo de cada uno de los diferentes órganos de control. Todo ello de acuerdo con el principio de lealtad institucional, esto es, observando las obligaciones de información mutua, cooperación, asistencia y respeto a las respectivas competencias y ponderando en su ejercicio la totalidad de los intereses públicos implicados.

 La evaluación es un nuevo instrumento de medición y emisión de opinión sobre la creación de valor de los servicios públicos, el cumplimiento de los objetivos de gestión y la eficiencia de la Administración pública

El objetivo de la nueva gestión pública, así lo considero, es la creación de valor para los ciudadanos, mediante la prestación de servicios de calidad, gestionados de manera eficiente, mediante la utilización racional de los recursos públicos escasos y de manera eficaz, cumpliendo los objetivos que se establezcan en la planificación (presupuestación).

La sociedad democrática exige la evaluación de la gestión de las políticas públicas, que requiere, como se expone en el presente libro, además del control presupuestario y contable, que se recoja en las cuentas generales de las diferentes entidades públicas, el desarrollo de nuevos instrumentos de medición de las decisiones y políticas públicas que den información sobre el coste de las actividades y de la eficacia y la eficiencia, así como la puesta en marcha de indicadores de gestión.

En este punto, estimo que lo perentorio es poner en primera línea del debate intelectual el papel insustituible del control externo, que garantiza a las asambleas legislativas, esto es, a los representantes del conjunto de la sociedad (gobierno y oposición), unas herramientas de medición de resultados que, como recalco, además de elaborarse con objetividad, fomenten la transparencia que legitime una democracia de más calidad.

 Se propugna la puesta en marcha de iniciativas del poder legislativo que tiendan a la potenciación de la evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios, como ayuda para la toma de decisiones, útil, por tanto, para el conjunto, tan heterogéneo, de los actores sociales contemporáneos.

Estoy a favor, destacadamente, tanto de la evaluación interna de las políticas públicas o evaluación endoformativa, que informa a los protagonistas del programa para que puedan modificar sus conductas y mejorar la acción, como y, sobre todo, de la evaluación externa o evaluación recapitulativa, destinada a que personas ajenas al programa (los poderes públicos, los representantes políticos y la ciudadanía en general), se formen una opinión global acerca del valor de la acción tomada, lo que implica necesariamente a mi entender el control de la evaluación interna.

Esta evaluación supondría un indudable refuerzo de contrapesos del ejecutivo, mediante la emisión de juicios de valor sobre las políticas públicas, emitidos por un órgano institucional independiente de la Administración, como es el Tribunal de Cuentas y el resto de órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, a fin de enriquecer el debate democrático.

Ejercicio del cargo público en condiciones de igualdad efectiva para el gobierno y la oposición

La transparencia en la gestión pública no debe limitarse a los aspectos informativos y financieros, sino que, como propongo, debe extenderse al ejercicio, en condiciones de igualdad, de los cargos públicos, tanto por parte de los representantes de los ciudadanos que forman parte del gobierno de las instituciones, como de los de la oposición, sin que ello vaya en detrimento de una gestión ágil y eficiente.

Ello implica, entre otras medidas aconsejables, la participación de la oposición en las Mesas de Contratación, en los Tribunales Calificadores para la selección de personal, así como en todo tipo de empresas y órganos públicos en los que se debata y decida cuestiones de índole pública y/o esté presente o representada la Administración pública.

La asunción de esta conclusión lleva aparejada las consiguientes modificaciones legales, de las que resalto, por lo que ello implica de legitimidad en la tramitación y adopción de las mismas, su rango de ley.

Compatibilidad e independencia de los controles internos y externos

Los nuevos tipos de controles señalados deben ser tanto internos como externos, los primeros realizados por la propia Administración, aunque por medio de órganos ajenos a los órganos controlados, y los externos, ejercidos por el Tribunal de Cuentas y demás órganos de fiscalización externa, con métodos propios de control, aplicados asimismo a la evaluación del control interno.

 Implantación gradual, a pesar de las dificultades

Las dificultades técnicas para el diseño y medición del tipo de controles señalados, si bien no deben dejar de tenerse en cuenta, no deben servir de excusa para evitar o demorar la puesta en marcha de los mismos.

Es más, se propone su implantación, con carácter experimental, y en los próximos cuatro años, inicialmente para las entidades locales con población entre veinte mil y cien mil habitantes, y posteriormente para su extensión al resto de entidades locales, autonómicas y estatales.

Importancia central de las entidades fiscalizadoras externas en el sistema

A modo de cláusula de cierre de las conclusiones, propugno que las entidades fiscalizadoras externas desempeñen un papel cada vez más relevante, y reivindico su condición de entes insustituibles en las nuevas formas de fiscalización, tanto en lo que se refiere a la reconocida necesidad de control de la eficiencia, eficacia y economía, como, según he expuesto, en lo que afecte a las auditorías más novedosas y específicas de control de la objetividad y transparencia propuestas en la conclusión decimotercera.

Extraido del libro El control de las cuentas públicas

Read Full Post »

I.

Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, de 26 de agosto de 1789

La Declaración  de los derechos del hombre y del ciudadano, de 26 de agosto de 1789, consagra en su artículo 15, el

derecho de la sociedad a pedir cuentas de su gestión a todo agente público

La Administración Pública tiene obligación de rendir cuentas. La sociedad, el derecho a pedirlas. Uno de los principales instrumentos al servicio de la sociedad para hacer efectivo este derecho son los tribunales de cuentas que, de una u otra manera, han estado presentes en el control de la Hacienda Pública.

Aún cuando su origen se remonta a la antigüedad, no es menos cierto que la naturaleza jurídica y fundamentos de tales instituciones diferían de lo que hoy se entiende por un Tribunal de Cuentas. Entre los antecedentes, se pueden citar los debates sobre los excesos de gastos de la Administración que tuvieron lugar en las Cortes de Carrión de 1317, y, más específicamente, el Oficio del Maestre Racional de Valencia o Aragón, los “Oidores” o “Veedores“,  La Cámara de Comptos de Navarra de 1365, o La Contaduría Mayor de Cuentas de 1437 (véase capítulo III de El control de las cuentas públicas).

El constitucionalismo introdujo el cambio fundamental que se produce cuando los Tribunales de Cuentas dejan de ser órganos dependientes del poder ejecutivo. Lo que antes era una fiscalización de la Hacienda Patrimonial, se convierte en una función constitucional, garantía del legislativo frente al ejecutivo.

Se encuentra mencionado en el Estatuto de Bayona de 6 de julio de 1808Constitución de Cádiz de 1812Real Cédula de 10 de noviembre de 1828Constitución de 1837Constitución de 1876Ley de Administración y Contabilidad de 1 de julio de 1911, Real Decreto de 19 de junio de 1924, y en la Constitución de 1931, que en su art. 120 define al Tribunal:

“El Tribunal de Cuentas de la República es el órgano fiscalizador de la gestión económica. Dependerá directamente de las Cortes y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el conocimiento y aprobación final de las cuentas del Estado.

II. 

La Declaración de Lima de 1977

En octubre de 1977 tuvo lugar el IX Congreso de INTOSAI, celebrado en Lima (Perú). En él se aprobó la Declaración  de “Criterios sobre las Normas de Auditoría”, conocida como la Declaración de Lima de 1977, y considerada como la Carta Magna de las entidades fiscalizadoras o tribunales de cuentas. Resumo su contenido:

 1. Control a posteriori

La institución del control es inmanente a la economía financiera pública.

El control se establece para poder analizar las desviaciones en relación con los objetivos, así como las infracciones que puedan existir al cumplimiento de la legalidad.

Las entidades fiscalizadoras son órganos de control externo que realizan controles a posteriori, aún cuando en algunos casos también pueden ejercer un control previo.

  2. Independencia respecto a la entidad fiscalizada

Es la característica fundamental. Las entidades fiscalizadoras sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores.

Independencia funcional y presupuestaria e independencia de los miembros y funcionarios que la componen, materias que deben ser reguladas por la Constitución, para que puedan desempeñar su trabajo adecuadamente.

Especialmente deben gozar de una protección legal suficiente, garantizada por un Tribunal Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control.

3. Relación con Parlamento, Gobierno y Administración

La independencia otorgada a las entidades fiscalizadoras por la Constitución y la Ley, les garantiza un máximo de iniciativa y responsabilidad, aun cuando actúen como órganos del Parlamento y ejerzan el control por encargo de éste. La Constitución debe regular las relaciones entre la Entidad Fiscalizadora y el Parlamento, de acuerdo con las circunstancias y necesidades de cada país.

La actividad del Gobierno, de las autoridades administrativas subordinadas y las demás instituciones dependientes, es objeto de control por parte de la entidad fiscalizadora.

De ello no se deduce ninguna subordinación del Gobierno a la entidad fiscalizadora. En particular, el Gobierno asume la plena y exclusiva responsabilidad de las operaciones realizadas por él y de sus omisiones y no puede remitirse a operaciones de control y dictámenes de la entidad fiscalizadora para su descargo, siempre que no se hayan dictado en forma de resoluciones judiciales ejecutables y firmes. 

4. Facultades de las entidades fiscalizadoras

Incluye las más amplias facultades de investigación y la ejecución de las verificaciones de control.

5. Rendición de informes

Informes anuales, destinados al Parlamento y a los ciudadanos, por lo que la publicidad de sus informes es fundamental.

6. Competencias de control de las entidades fiscalizadoras

Las competencias deben figurar en la Constitución en sus rasgos fundamentales en función de las circunstancias y necesidades de cada país. Las entidades fiscalizadoras deben ejercer también el control de la recaudación de los ingresos fiscales, incluyendo las declaraciones individuales de los contribuyentes.

El control de los ingresos fiscales es, en primer lugar, un control de legalidad y regularidad; sin embargo, las entidades fiscalizadoras tienen que controlar también la rentabilidad de la recaudación de impuestos y el cumplimiento de los presupuestos de ingresos así como, en caso necesario, proponer al legislativo medidas de reforma.

El control de las obras públicas no sólo abarca la regularidad de los pagos, sino también la rentabilidad de la obra y la calidad de su ejecución.

También deben ejercer el control en las empresas sujetas al Derecho privado, pero de titularidad sustancialmente pública (participación mayoritaria o influencia decisiva). Es conveniente que este control se ejerza a posteriori y que abarque también la rentabilidad, utilidad y racionalidad.

Las entidades fiscalizadoras deben disponer, asimismo, de una autorización, lo más amplia posible, para controlar el empleo de las subvenciones realizadas con fondos públicos.

    III.

La Declaración de Lima en la actualidad

El éxito de la Declaración se debe sobre todo al hecho de que, por una parte, abarca una amplia lista de todos los objetivos y temas relacionados con la auditoría de la Administración pública, y que, al mismo tiempo, son notablemente significativos y concisos, lo cual facilita su utilización, mientras que la claridad de su lenguaje garantiza que la atención se centre en los elementos principales.

El propósito esencial de la Declaración de Lima consiste en defender la independencia en la auditoría de la Administración pública: una entidad fiscalizadora que no pueda cumplir esta exigencia no se ajusta a las normas.

Sin embargo, la Declaración no se aplica por el mero hecho de que se logre la independencia, sino que también se requiere que esté sancionada por la legislación. Esto, no obstante, exige que las instituciones funcionen correctamente para que haya una seguridad jurídica, lo cual sólo podrá darse en una democracia que se rija por el imperio de la ley.

La Declaración sirve de modelo para todas las entidades de fiscalización externa.

Attila Chikán, Rector de la Universidad de Ciencias Económicas y Administración Pública de Budapest, afirmaba en 2004 que si bien es cierto que en nuestro mundo de ritmo acelerado, “las opiniones de una organización profesional, rara vez se citan después de más de un cuarto de siglo como fuente de autoridad o punto de referencia, la Declaración de Lima pertenece a estas raras excepciones”.

A su juicio, las características y los principios incluidos en ella resultaron ser de una gran importancia:

1. Proclama la independencia de las entidades y, en concreto:

– declara por qué es necesaria dicha independencia,

– llama la atención hacia la naturaleza de la independencia, y establece sus condiciones (personales y financieras) más importantes, y

– define el contenido de la independencia mediante el esclarecimiento de la relación de la entidad fiscalizadora con las instituciones.

2. Expone las limitaciones existentes en las actividades de las entidades fiscalizadoras y el poder de las decisiones de éstas; es decir, describe las expectativas referentes a las actividades y los resultados de dichas actividades.

3. Proporciona directrices metodológicas detalladas acerca del contenido y los campos de actividad de las entidades fiscalizadoras (implantando los principios de aseguramiento de la calidad, lo cual en 1977, se adelantaba bastante a su tiempo).

4. Establece la posición que ocupan las actividades de las entidades fiscalizadoras en el ámbito internacional (intercambio de experiencias y relaciones con organismos internacionales).

La Declaración se basa en principios y valores generales que perdurarán en el futuro; se expone mediante una redacción lúcida y una estructura clara que da la sensación de resultar incuestionable.

Read Full Post »

Hace unos pocos meses inicié esta sugestiva travesía en las redes sociales y abrí este blog, inicialmente subtitulado como “El Control de las cuentas públicas“.

Desde mi experiencia en la empresa privada y en la Administración Pública, así como desde mi actual trabajo y actividad investigadora en dos campos tan distintos e interesantes como las Cámaras de Comercio y los Tribunales de Cuentas, pretendía transmitir, a quien estuviera mínimamente interesado, unas ideas tan variopintas como mis opiniones y actuaciones en la política,  la auditoría pública o la fiscalización de las cuentas públicas.

Antigua sede de la Cámara de Comercio de Bilbao

He pasado de gestor (de la empresa privada y de lo público), a controlador de los que gestionan y la doble perspectiva me ha enriquecido.

Venía  de estar cerca de veinte años en la gestión de la Administración pública, por lo que consideraba que podía aportar mi experiencia en ambos lados de la mesa: desde el lado de quien decide las inversiones públicas y desde quien controla a los que toman las decisiones. Los que me estáis visitando en el blog sois quienes podéis juzgar si estoy acertando en la pretensión inicial.

Posteriormente abrí el abanico de comentarios en el  blog para contar cosas de Bilbao y de sus gentes, de su historia y del presente, aspectos jurídicos y políticos, económicos y otras sensaciones que me sugiere la realidad actual.

El resultado ha sido, al menos para mí, sorprendente: hasta hoy, 10.133 visitas, y lo que aún creo que es más relevante, 1.095 comentarios de todo tipo a lo largo de 72 entradas o posts que he escrito hasta ahora.

Muchísimas gracias a todos.

Soy hijo, nieto y biznieto de marinos (de Plencia, Bizkaia, Euskal Herria), que navegaron por todos los mares del mundo (véase Capitán Gorordo; Historia y vidaCuentos de Klin klon).

Me entusiasma la navegación, la bitácora, el sextante y la brújula. También los riesgos y la necesidad de establecer un buen rumbo para llegar a puerto seguro.

 José María Gorordo Igartua, capitán de barco con veinte años, cuyas hazañas marinas aparecieron en las revistas  “Cuentos de Klin-Klón” (1935)Vida Vasca (1942) e Historia y Vida 

 

Hilario Gorordo Artaza, abuelo paterno, capitán de la marina mercante y alcalde de Plencia (1916 a 1921); el retrato se halla en el Museo Marítimo de la villa marinera, obra del pintor Jenaro Urrrutia y donado por mis primos, Francisco José, Maybe y Alicia Gorordo

 

Vuestra colaboración/participación, como lectores o como protagonistas de vuestras propias opiniones (favorables, matizadas o contrarias a lo por mí expresado), me animan a seguir adelante en esta apasionante aventura.

 

 

 

 

 

 

En la foto de arriba, el edificio verde, antigua sede de la Cámara de Comercio de Bilbao: en ella desempeñé el cargo de secretario-director hasta febrero de 1997, inaugurada en la década de los años 1980, siendo presidente Antonio Madariaga Zobaran, plenciano como yo, y uno de los grandes  profesionales que siempre ha apoyado al nacionalismo vasco, incluida la difícil época de las postrimerías del franquismo (le vetaron para presidente de Petronor, precisamente por ello, aún cuando había sido muchos años el primer ejecutivo de la refinería de petróleos).

 En la foto de la izquierda, Antxon Lafont, quien fuera director de la Cámara de Comercio de Bayona y posteriormente, presidente del Consejo Económico y Social del País Vasco, y Antón Madariaga, a la derecha, me acompañan el día de la investidura como doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea.

 Las cuatro fotos siguientes representan el nuevo Bilbao de 2010,  que se ha puesto de cara al río Nervión. En la última, el corazón de la Villa, los “Jardines de Albia”, en el otoño de 2010, en el que se puede compartir un descanso en un banco con Antonio Trueba, “el de los cantares” (Montellano, Galdames, Vizcaya, 1819, Bilbao, 1889)  recordado, sentado en una bella escultura de Benlliure; como anécdota Jorge Oteiza me propuso un día de 1988, siendo yo alcalde de Bilbao, que se girara la escultura para que “Trueba diera la cara al Palacio de Justicia, y no “el trasero””, y así se hizo, en un acto en el que también intervinieron el ilustre escritor Elías Amézaga y el concejal de Cultura, Mikel Ortiz de Arratia (Gregorio San Juan publicó en 1989 una selecta antología de textos de Trueba)

Read Full Post »

Cito a continuación una propuesta de indicadores para emitir un juicio de objetividad, transparencia y atención al ciudadano en los ayuntamientos, cuyo desarrollo puede verse en el libro El control de las cuentas públicas“.

I.         Organización interna

a) Reglamento Orgánico Municipal, Reglamento de Distritos, Plan General de Ordenación Urbana, Ordenanzas locales, Bandos.

En cada caso, fecha de aprobación, número de artículos, descripción de la norma, destacando los aspectos relacionados con la transparencia y atención al ciudadano. Breve opinión al respecto.

b) Presupuestos: grado de cumplimiento de los mismos, análisis de desviaciones. Análisis especial para el caso de no aprobación de los presupuestos (art. 197 bis, Ley Régimen Electoral General).

c) Órganos y régimen de funcionamiento de los órganos: Pleno, alcalde, comisiones municipales: órganos de gobierno [en los municipios de más de 5.000 habitantes, art. 20 b) Ley de Bases del Régimen Local (LBRL]; órganos complementarios [Comisiones dictaminadoras de asuntos del Pleno, en municipios de más de 5.000 habitantes, art. 20 c) LBRL]; otros órganos complementarios (art. 20.3 LBRL); comisión especial de cuentas (art. 116 LBRL); comisiones especiales, en su caso.

Para todos estos órganos, se analizará: presidencia (nata y efectiva) de las mismas, sistema de votación, participación y reparto de vocalías entre los distintos grupos municipales, tanto para los corporativos que formen parte del equipo de gobierno como de la oposición.

Sesiones de los órganos, libro de actas (instrumento público solemne), debidamente foliado, con la rúbrica del presidente y el sello de la corporación, cumplimiento de las normas en relación con los informes preceptivos del secretario y, en su caso, del interventor.

d) Participación en entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio, empresas paramunicipales (titularidad exclusivamente municipal) y en consorcios, mancomunidades, empresas u otros organismos distintos de la Administración fiscalizada.

En este caso igualmente se debe analizar quién ocupa la presidencia (nata y efectiva) de las mismas, cómo se participa y el reparto de las vocalías entre los distintos grupos municipales, tanto para los corporativos del gobierno como para los de la oposición.

c) Mesa de contratación; composición; presencia o no de los distintos grupos municipales en la misma, incluidos los de la oposición; número de reuniones al año, revisión de las actas. Caso de no participar la oposición en la Mesa de Contratación, existencia o inexistencia de una Comisión de Vigilancia de la Contratación con la participación de representantes todos los grupos municipales. Opinión.

d) Grado de concentración de las compras de bienes y servicios:

– establecimiento de un gráfico ABC de proveedores, en el que se fije y se detalle el número de proveedores, que suponen un porcentaje significativo de las compras, por ejemplo, el 70% de lo que se compra a cuántos proveedores se les compra (referido a cada tipo homogéneo de obras, bienes o servicios que se contratan)[1];

– número y detalle de proveedores que se presentan, como promedio, a los distintos concursos y subastas para la ejecución de obras, servicios, etc.

e) Estatuto de los miembros de las Corporaciones locales; en particular, derecho de información, dotaciones económicas de la Corporación para los grupos municipales (fija y variable), así como sistema de retribuciones y/o indemnizaciones para el ejercicio de los cargos, de los corporativos del equipo de gobierno y de los de la oposición); constancia del registro de intereses, registro de causas posibles de incompatibilidad y de actividades, así como eventual acceso al mismo; política de locales y asesores para los grupos municipales.

f) Participación de los corporativos (de los del gobierno, de la oposición) y de personas que no ostentan la condición de concejales en la Junta de Gobierno local.

g) Existencia o inexistencia de Comisiones de Investigación. En caso afirmativo, comentarios y evaluación de los trabajos.

II.          Indicadores en relación con la recogida de la información

Los que se refieren a la recogida de información cualitativa, como por ejemplo:

– ¿Conocen los trabajadores (funcionarios) los objetivos y recursos de la organización, en cada caso?

– ¿Se conoce cuál es la percepción ciudadana en cuanto a los servicios que debe prestar la Administración fiscalizada? ¿A través de qué técnicas?

– ¿Se ha medido en alguna ocasión el grado de satisfacción de los clientes-ciudadanos para cada uno de los servicios que se prestan? ¿Se han tomado decisiones en base a los datos conocidos?

– ¿Existe carta de servicios?

– ¿Existe libro de quejas o reclamaciones, buzones de sugerencias, etc., sin perjuicio de los recursos administrativos? ¿Cuántas sugerencias/quejas se han presentado en el año de la fiscalización? ¿Con qué resultados?

% de cumplimiento de las inversiones en los capítulos 2 y 6, en relación con lo presupuestado.

tiempo medio entre la petición de licencias y las concesiones.

III.         Indicadores en relación con la dirección por objetivos y    control de gestión

– ¿Existe en la Administración que se fiscaliza algún sistema interno de “dirección por objetivos”, “control de gestión”, o “evaluación del rendimiento”? ¿Se analiza la “evaluación del desempeño”, es decir, el cumplimiento de las obligaciones inherentes a la misión de la Administración por áreas, departamentos, grupos e individuales?. Opinión acerca del sistema y de su funcionamiento.

– ¿Está reglamentada la separación de funciones entre el ámbito político (alcalde, comisión de gobierno, concejales delegados de área) y el directivo o administrativo, de tal manera que se puede deslindar nítidamente las funciones políticas y las gerenciales?. Opinión.

– ¿Está establecido un “estatuto del directivo”?. Opinión.

– ¿Existen incentivos económicos a los funcionarios por el cumplimiento de objetivos?. Individuales, por equipos. Opinión.

IV.         Indicadores en relación con la utilización de medios técnicos [art. 45 Ley del Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)]

– Breve exposición y evaluación del empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias. Actos jurídicos: se relacionan los ciudadanos con la Administración local para el ejercicio de sus derechos con este tipo de medios técnicos: en qué casos, número aproximado de contactos. Opinión.

– Contenido de las páginas web. Información disponible, control de las visitas. Opinión.

V.         Indicadores relativos a la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones

1. Lugares de presentación: a) Oficina del Registro General (%); especifíquese días, horario de apertura y cierre; b) Oficina de Correos (%); c) Página web, y d) Otro lugar público, especifíquese y porcentaje.

– ¿Existe ventanilla única para el administrado?

2. Medios de presentación: a) en soporte papel; b) por medios informáticos, electrónicos o telemáticos; c) por medio de soporte modelo, normalizado. Análisis estadístico de cada caso y evaluación del funcionamiento.

3. Modelos y sistemas normalizados de solicitud: ¿existen modelos normalizados de solicitud? ¿cuántos? ¿se utilizan? ¿en todos los casos, casi siempre, poco habitual?

4. Recibos de acreditación: ¿cómo se acredita la presentación en el caso de utilización de otro procedimiento distinto del soporte papel?

VI.         Indicadores relativos a la tramitación de procedimientos

– Existencia o inexistencia de objetivos en relación con los plazos de realización de los distintos procedimientos y medición de sus resultados reales. Análisis de desviaciones.

– Simplificación de documentos: ¿existen documentos-tipo para facilitar las relaciones Administración-administrado? ¿cuáles? ¿cuántos se utilizan al año? (registro de entrada, modelo de queja, modelo de solicitud de autorizaciones, etc.).

– Supresión de la intervención administrativa previa: ¿se ha sustituido en algún documento, en algún trámite, inicio de actividad o expediente, la autorización por la comunicación? ¿en qué casos? ¿cuántos al año?. Evaluación.

– Eliminación de trámites innecesarios: ¿se ha eliminado alguno en el último año? ¿cuántos? ¿cuáles?. Evaluación del resultado.

– Tiempo medio de duración y evaluación de procedimientos habituales (desde el principio hasta el final de la tramitación):

– expropiaciones;

– autorizaciones, licencias de actividad;

– licencias de construcción;

– multas;

– subvenciones;

– ejecución de demolición de obras ilegales;

– ejecutivos de cobros. Concesiones, certificaciones, etc.

VII.         Indicadores de gestión en relación con la obligación de resolver (arts. 42 y sigs. LRJPAC)

– Análisis estadístico y evaluación de los casos de prescripción de asuntos, renuncia de derechos por parte de los ciudadanos, caducidad de procedimientos, desistimiento de las solicitudes o desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento.

– Existencia o inexistencia de norma reguladora, por cada procedimiento, de los plazos máximos de duración de los mismos, así como la mención específica de los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución expresa produzca; constancia de que de estos extremos se informa a los interesados.

VIII.         Indicadores de gestión en relación con tramitaciones de urgencia

– Análisis de los casos en que se aprueba la tramitación de urgencia; razones, evaluación a la luz de la transparencia de la Administración en sus relaciones con los ciudadanos (art. 3.5 LRJPAC).

IX.         Indicadores en relación con la potestad sancionadora

– Tipo y número de infracciones administrativas anuales, pagos, garantías, tramitaciones, recursos, etc.

– Grado de eficacia en el cumplimiento de objetivos: por ejemplo, número de multas emitidas versus número de multas efectivamente cobradas y/o recursos empleados en la tramitación total; relación coste/eficacia.

X.         Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas

– Análisis estadístico y funcional de las indemnizaciones por el funcionamiento de los servicios, motivos de las mismas y análisis de la eficacia demostrada, en su caso; procedimientos judiciales por estos motivos, cuantía, medios empleados por la Administración.

XI.         Indicadores de gestión en relación con duplicidades

– Señalamiento expreso de funciones, competencias o acciones de fomento, que se repiten en los diferentes niveles de la Administración, con las consiguientes ineficiencias: otros ayuntamientos, diputaciones provinciales o forales, Gobierno autonómico, otras administraciones:

Habrá que ver en qué razones de eficacia se fundamenta, por ejemplo, el hecho de que existan eventuales duplicidades en bienestar social, cultura, etc., en ayuntamientos, diputaciones y Gobiernos autonómicos, etc.

– Propuestas de supresión de duplicidades, dirigidas al Pleno correspondiente sobre la base de criterios, generales o específicos, que se vaya formando el órgano de fiscalización externa.

– En cada informe, propuestas concretas de eliminación de duplicidades.

XII.         Indicadores de gestión en relación con la revisión de recomendaciones

– Grado de cumplimiento por parte de las Administraciones públicas, en relación con anteriores recomendaciones efectuadas por el Tribunal y/o órgano de control externo correspondiente.

En su caso, medidas a adoptar.

XIII.          Indicadores relativos a la participación ciudadana

– Iniciativa popular: número de iniciativas tramitadas, contenidos, decisiones del Pleno. Opinión.

– Observatorio urbano. Existencia, funcionamiento, opinión.

– Consejos de Distrito: en caso afirmativo, organización, composición, competencias. Funcionamiento, opinión.

– Posibilidades de participación de los ciudadanos, asociaciones de vecinos, asociaciones sectoriales del municipio, en: Plenos (intervenciones, propuestas de Mociones, etc.), Comisiones y demás órganos municipales. Opinión.

– Consejo Social de la ciudad: existencia, funcionamiento, opinión.

– Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones: existencia, funcionamiento, opinión.


[1] La concentración de las compras en pocos proveedores, aún cuando los procedimientos de compras sean legales y válidos, interesa analizar, puesto que puede ser indicativo de alguna desviación, incumplimiento o falta de objetividad.

Read Full Post »

Older Posts »