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Archive for the ‘Tribunales de Cuentas’ Category

I. CUESTIONES DOCTRINALES ACERCA DE LA “JURISDICCIÓN CONTABLE”  

1. POSICIONES CONTRARIAS

En la doctrina ha habido muchos ilustres administrativistas/constitucionalistas en contra de la función jurisdiccional contable.

Uno de los que primero se posicionó en contra fue Tomás R. FERNÁNDEZ. Fue con motivo de las Jornadas que tuvieron  lugar durante la elaboración de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1982. A pesar de reconocer que la cuestión quedó zanjada en el debate constitucional, aporta unas reflexiones con sentido común:

“…a mí no me entusiasma la solución judicialista…; creo además que no es buena y que, a menos que sea objeto de importantes adaptaciones, va a condenar al Tribunal de Cuentas muy probablemente a la ineficacia tradicional…; la función jurisdiccional sin duda importante, pero entiendo que requiere un planteamiento a nivel de los tiempos…; no hay ninguna jurisdicción que pueda conocer de todos los actos, de todos los contratos que se produzcan en el tráfico jurídico. Pretender que hoy se juzguen todas las cuentas del Estado es algo así como pretender que la jurisdicción contencioso-administrativa juzgue todos los actos administrativos.

“Es un planteamiento que pudo ser razonable en el pasado, en el siglo pasado, cuando el número de cuentas y el volumen de gestión del sector público era enormemente reducido. A nivel de los tiempos actuales, juzgar una a una o valorar jurisdiccionalmente una a una todas las múltiples cuentas que se generan en el sector público entiendo que puede ser utópico, que no puede materialmente hacerse por muchos que sean los medios de los que se dota al Tribunal y que sin una contienda real, hay peligro grave de que la valoración, las valoraciones del Tribunal inevitablemente caigan en la rutina”.

En las mismas Jornadas, ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA también postulaba la naturaleza no jurisdiccional del Tribunal de Cuentas.

Fernando PÉREZ ROYO -en las mismas Jornadas comentadas-, comenta que la tradición judicialista del Tribunal de Cuentas, “que da razón de su propia denominación”, se da por sentada en las leyes reguladoras del mismo, desde la Ley de 1851, la Ley Orgánica de 25 de junio de 1870, hasta la Ley de 1953, vigente hasta la Ley 7/1988, de Funcionamiento.

Es partidario de que el Tribunal de Cuentas previsto en la Constitución de 1978, “debe asentarse sobre presupuestos radicalmente diferentes de los tradicionales en relación a este punto”, añadiendo que “es un criterio ampliamente compartido por quienes fundamentalmente desde un punto de vista práctico, se han aproximado al tema”, defendiendo una potenciación de la función fiscalizadora.

2. POSICIONES A FAVOR

A juicio de Rafael de MENDIZÁBAL ALLENDE, el Tribunal de Cuentas es un “órgano auténticamente jurisdiccional, judicial mejor, para evitar los equívocos que suele producir la expresión “jurisdicción administrativa”.

En efecto, está reconocida expresamente en el art. 136 de la Constitución, que conlleva la nota de independencia servida instrumentalmente por la inamovilidad (arts. 30.2 y 36 de la Ley Orgánica); esto es, a los miembros del Tribunal se les otorga constitucionalmente el status judicial, con las dos características que se acaban de señalar. La vinculación directa a las Cortes Generales tiene un alcance meramente orgánico, y en lo funcional afecta exclusivamente a la actividad fiscalizadora, dentro de la cual, a su vez, tan sólo para el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado actúa el Tribunal por delegación del Parlamento (art. 136.1 CE).

Por ello, afirma MENDIZÁBAL, “el Tribunal de Cuentas es un órgano judicial al margen de la estructura de la Administración Pública”. Ejerce una jurisdicción especial y privativa, calificación que le han atribuido tradicionalmente las sucesivas normas reguladoras de la institución, aunque en la Constitución (art. 136.2, 2.º pfo.) y en la Ley Orgánica (arts. 1 y 15.se han sustituido por la de “propia”. En definitiva, “ejerce una jurisdicción especial administrativa, que actúa en un sector muy delimitado del ordenamiento administrativo: el Derecho financiero o la Contabilidad del Estado, entendida ésta con un significado jurídico. Por ello puede ser denominada “jurisdicción contable” o “jurisdicción financiera”, denominación que corresponde al concepto de lo “contencioso-contable” utilizado por la doctrina italiana”.

II. LA RESPONSABILIDAD CONTABLE: CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA

1. DEFINICIÓN

De acuerdo con el principio-derecho constitucional del art. 31.2 CE, los gestores públicos y, en general, todos aquellos que manejen fondos públicos adquieren la responsabilidad de realizar una asignación equitativa de los recursos públicos y de que su programación y ejecución responda a los criterios de eficiencia y economía.

La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas contempla en el art. 38 la responsabilidad contable:

El que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios”.

La responsabilidad contable aparece ante la acción u omisión contraria a la Ley, así, sin limitaciones. La definición legal es muy amplia: por acción u omisión contraria a la Ley, sin concretar el tipo de acción u omisión ni la gravedad o importancia de la misma: la expresión “contraria a la Ley”, es, igualmente muy amplia, puesto que no se determina ningún tipo de ley.

El art. 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, delimita el concepto y determina que la jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de responsabilidad que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos, cuando,

con dolo, culpa o negligencia graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o Entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector…”.

Se trata, por tanto, de una responsabilidad patrimonial por daños causados al Erario público, imputable a los gestores públicos.

2.  SUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD CONTABLE EXIGIBLE EN LA VÍA ADMINISTRATIVA Y REVISABLE ANTE LA JURISDICCIÓN CONTABLE

A)  El art. 41 de la LOTCu

En los casos en que las responsabilidades a que se refiere el art. 38 sean exigibles con arreglo a normas específicas en vía administrativa, la autoridad que acuerde la incoación del expediente la comunicará al Tribunal de Cuentas, que podrá en cualquier momento recabar el conocimiento del asunto (art. 41.2 LOTCu).

Además, las resoluciones que se dicten por la Administración en que se declaren responsabilidades contables serán recurribles ante el Tribunal de Cuentas y resueltas por la Sala correspondiente (art. 41.2 LOTCu), lo que se concreta en el art. 54.1 de la Ley de Funcionamiento (“Las Salas del Tribunal de Cuentas conocerán: a) En única instancia, de los recursos que se formulen contra resoluciones dictadas por las Administraciones Públicas en materia de responsabilidades contables en aquellos casos expresamente previstos por las Leyes”).

B)  El título VII de la Ley General Presupuestaria: regulación de las responsabilidades

– Responsabilidad de las autoridades y personal que, por dolo o culpa grave, causen daños: obligación de indemnizar

La Ley 47/2003, General Presupuestaria, de 27 de noviembre, dedica el título VII a regular las responsabilidades: En su art. 176 se dice:

“Las autoridades y demás personal al servicio de las entidades contempladas en el art. 2 de la LGP que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta Ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder” (art. 176 LGP).

–  Infracciones. Constituyen infracciones:

                   a) Haber incurrido en alcance o malversación en la administración de los fondos públicos.

                   b) Administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública estatal sin sujetarse a las disposiciones que regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro.

                   c) Comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto en esta Ley o en la de Presupuestos que sea aplicable.

                   d) Dar lugar a pagos reintegrables, de conformidad con lo establecido en el art. 77 de la LGP.

                   e) No justificar la inversión de los fondos a los que se refieren los arts. 78 y 79 de la LGP y la Ley General de Subvenciones.

      f) Cualquier otro acto o resolución con infracción de esta Ley, cuando concurran los supuestos establecidos en el art. 176 LGP.

Las infracciones tipificadas darán lugar, en su caso, a la obligación de indemnizar antes establecida.

 – Responsabilidad de los interventores y ordenadores de los pagos

Existen distintos tipos de responsabilidad:

          1. Cuando el acto o la resolución se dictase mediante dolo, la responsabilidad alcanzará a todos los daños y perjuicios que conocidamente deriven de la resolución adoptada con infracción de la Ley General Presupuestaria.

          2. En el caso de culpa grave, las autoridades y demás personal de los entes del sector público estatal sólo responderán de los daños y perjuicios que sean consecuencia necesaria del acto o resolución ilegal.

A estos efectos, la Administración tendrá que proceder previamente contra los particulares para el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas.

          3. La responsabilidad de quienes hayan participado en la resolución o en el acto será mancomunada, excepto en los casos de dolo, que será solidaria.

Están sujetos a la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad, además de los que adopten la resolución o realicen el acto determinado de aquélla, los interventores en el ejercicio de la función interventora, respecto a los extremos a los que se extiende la misma, y los ordenadores de pago que no hayan salvado su actuación en el respectivo expediente, mediante observación escrita acerca de la improcedencia o ilegalidad del acto o resolución.

– Procedimiento: resolución administrativa recurrible ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas

En el supuesto del párrafo a) del apartado 1 del art. 177 antes citado, la responsabilidad será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el oportuno procedimiento de reintegro por alcance de conformidad con lo establecido en su legislación específica.

En los supuestos que describen los párrafos b) a f), y sin perjuicio de dar conocimiento de los hechos al Tribunal de Cuentas a los efectos prevenidos en el art. 41.1 LOTCu, la responsabilidad será exigida en expediente administrativo instruido al interesado.

El acuerdo de incoación, el nombramiento de instructor y la resolución del expediente corresponderán al Gobierno cuando se trate de personas que, de conformidad con el ordenamiento vigente, tengan la condición de autoridad, y en los demás casos al Ministro de Hacienda.

Las competencias atribuidas al Ministro de Hacienda, corresponderán al de Trabajo y Asuntos Sociales, en las responsabilidades relativas a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.

La resolución que, previo informe del Servicio Jurídico del Estado, o, en su caso, de la Seguridad Social, ponga fin al expediente tramitado con audiencia de los interesados, se pronunciará sobre los daños y perjuicios causados a los bienes y derechos de la Hacienda Pública estatal o, en su caso, de la entidad, imponiendo a los responsables la obligación de indemnizar en la cuantía y en el plazo que se determine.

Dicha resolución será recurrible ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de su notificación.

– Régimen jurídico del importe de los perjuicios irrogados

Los perjuicios declarados en los expedientes de responsabilidad tendrán la consideración de derechos de la Hacienda Pública estatal o del ente respectivo. Dichos derechos gozarán del régimen al que se refiere el art. 10.1 de la LGP y se procederá a su cobro, en su caso, por la vía de apremio.

La Hacienda Pública estatal o, en su caso, la entidad correspondiente, tienen derecho al interés previsto en el art. 17 de la LGP, sobre el importe de los alcances, malversaciones, daños y perjuicios a sus bienes y derechos, desde el día que se irroguen los perjuicios. Cuando por insolvencia del deudor directo se derive la acción a los responsables subsidiarios, el interés se calculará a contar del día en que se les requiera el pago.

– Diligencias previas

Tan pronto como se tenga noticia de que se haya producido un hecho constitutivo de las infracciones señaladas, o hayan transcurrido los plazos señalados sin haber sido justificadas las órdenes de pago o los fondos a que el mismo se refiere, los jefes de los presuntos responsables y los ordenadores de pagos, respectivamente, instruirán las diligencias previas y adoptarán, con igual carácter, las medidas necesarias para asegurar los derechos de la Hacienda Pública estatal o los de la respectiva entidad, dando inmediato conocimiento al Tribunal de Cuentas o al Ministro de Hacienda, en cada caso, para que procedan según sus competencias y conforme a los procedimientos establecidos.

El Real Decreto 700/1988, de 1 de julio, sobre expedientes administrativos de responsabilidad contable derivados de las infracciones previstas en el título VII de la Ley General Presupuestaria, desarrollando el contenido de dicha Ley que se acaba de analizar.

C) Crítica: Quiebra del orden Jurisdiccional contable

Es decir, que la Ley Orgánica está admitiendo que, en determinados supuestos, la responsabilidad contable sea exigible por vía administrativa, no jurisdiccional, con arreglo a normas administrativas específicas, a través de procedimientos administrativos, no jurisdiccionales y por autoridad administrativa, no judicial. Tiene razón BLANQUE AVILÉS cuando afirma que “mientras la LOTCu ha judicializado el conocimiento, declaración y exigencia de la responsabilidad contable y para ello ha creado ex novo un quinto orden jurisdiccional (integrado por los Consejeros de Cuentas, las Salas del Tribunal de Cuentas y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo), al que atribuye aquella función con carácter propio, pleno, exclusivo y necesario, el art. 41 de la misma Ley excepciona supuestos en que ese conocimiento, declaración y exigencia (ese enjuiciamiento) corresponden a la autoridad administrativa”.

De lo que el mismo autor deduce que “el mantenimiento de una vía administrativa previa en determinados supuestos constituye, no una mera contraposición ideal, sino una auténtica quiebra del orden jurisdiccional establecido en la LOTCu”.

De ello se deduce, además, que si bien la Jurisdicción contable no es revisora, el citado art. 41 de la LOTCu introduce supuestos de Jurisdicción revisora, con la posibilidad de impugnar una resolución administrativa declarativa de responsabilidad contable de modo que el enjuiciamiento contable no se ejercerá en esos casos sobre las cuentas, los alcances y la cancelación de las fianzas, objetos propios y específicos de la responsabilidad contable.

3.  OPINIÓN DE LA DOCTRINA

Ubaldo NIETO DE ALBA consideraba en 1998 que las perspectivas que abrió la Ley Orgánica en cuanto a la función de enjuiciamiento de la responsabilidad contable “se han visto, posteriormente, muy reducidas por la Ley de Funcionamiento”. La función contable fue objeto de una doble restricción, producida, de un lado al contemplar “en lugar de acciones u omisiones contrarias a la ley, acciones u omisiones contrarias, específicamente, a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad y de otro, al reducir los supuestos de dolo, culpa, negligencia o demora a los de dolo, culpa o negligencia graves”.

Para NIETO DE ALBA, en el caso de hechos fiscalizados por el Tribunal de Cuentas que son enjuiciados por la jurisdicción penal (malversación de caudales públicos, alteración de precios, cohecho, tráfico de influencias, apropiación indebida, falsedad en documento público, delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, etc.), a los que la Ley obliga al juez penal a trasladar al Tribunal los antecedentes necesarios para que éste concrete el importe de los daños o perjuicios causados a los caudales o efectos públicos, pero dadas las restricciones citadas “puede ocurrir” -si se trata de hechos relacionados con aquella parte del sector público sometido a normas presupuestarias (Administración General del Estado y organismos autónomos)- “que responsabilidades civiles que se harían efectivas en los supuestos de dolo, culpa o negligencia, tratándose de caudales públicos, si no se declaran graves, queden sin depurar y, por tanto, sin que se lleve a cabo el correspondiente reintegro al Tesoro”.

Y “cuando los hechos se producen en el sector público empresarial, la Ley de Funcionamiento no ha previsto que exista responsabilidad contable si se vulneran normas distintas de las presupuestarias o contables, que es a las que se somete dicho sector”. “Además”, -añade- “aunque dicha restricción no existiera, si no se dota a los entes y sociedades de las normas propias específicas de rango suficiente, no podrá tampoco exigirse responsabilidad contable por la imposibilidad objetiva de vulnerar normas inexistentes”.

No entiende lo mismo Mariano SOLA FERNÁNDEZ, para quien “la formulación del concepto de responsabilidad contable en el precepto transcrito era de tal amplitud, que si se admitiera en toda su extensión se estaría determinando la responsabilidad civil frente a las Administraciones públicas…; intención que evidentemente no se tenía, ya que dicha interpretación pondría en duda el respeto al principio de exclusividad jurisdiccional y produciría la ineficacia práctica de los medios utilizados para actuarla”. En el mismo sentido, Javier MEDINA GUIJARRO cree que la Ley Orgánica formuló el concepto de responsabilidad contable con una “exagerada amplitud”, hasta tal punto “reprobable” que una interpretación acorde únicamente con su literalidad o gramaticalidad nos llevaría a afirmar que “más que regularse la responsabilidad de los cuentadantes de fondos públicos, su objeto sería la responsabilidad civil frente a las Administraciones Públicas”, lo que “supondría una invasión ilegítima en la esfera de competencias reservadas a otros órdenes jurisdiccionales”.

Como fórmula “exagerada en sus términos” es considerada por VERA SANTOS, que “ha sido reconducida a sus cauces normales”.

4. TIPOS DE RESPONSABILIDADES CONTABLES: DIRECTAS Y SUBSIDIARIAS

A) Disposiciones generales

La responsabilidad podrá ser directa o subsidiaria.

La responsabilidad directa será siempre solidaria y comprenderá todos los perjuicios causados.

Respecto a los responsables subsidiarios, la cuantía de su responsabilidad se limitará a los perjuicios que sean consecuencia de sus actos y podrá moderarse en forma prudencial y equitativa.

Las responsabilidades, tanto directas como subsidiarias se transmiten a los causahabientes de los responsables por la aceptación expresa o tácita de la herencia, pero sólo en la cuantía a que ascienda el importe líquido de la misma.

B) Responsables directos

De acuerdo con el art. 42 de la Ley Orgánica 2/1982, serán responsables directos quienes hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar o cooperado en la comisión de los hechos o participado con posterioridad para ocultarlos o impedir su persecución.

La obligación de rendir cuentas, cuando se incumple o cuando existe discrepancia por graves defectos en la presentación o por no solventar los reparos, se convierte en una responsabilidad contable.

C) Medidas a adoptar en caso de incumplimiento de la responsabilidad contable

Si el requerimiento no fuere atendido en el improrrogable plazo señalado al efecto, el Tribunal de Cuentas podrá aplicar las medidas siguientes:

         a) La formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, siempre que existieran los elementos suficientes para realizarlo sin su cooperación.

         b) La imposición de multas coercitivas en la cuantía que legalmente se establezcan.

         c) La propuesta a quien corresponda para la suspensión, la destitución, el cese o la separación del servicio de la autoridad, funcionario o persona responsable.

El Tribunal de Cuentas, en su caso, pasará el tanto de culpa al Fiscal General del Estado por el delito de desobediencia.

D) La obediencia debida y la exención de responsabilidad

Quienes actuaren en virtud de obediencia debida quedarán exentos de responsabilidad (art. 39 LOTCu).

Para ello es preciso que hubieren advertido por escrito la imprudencia o ilegalidad de la correspondiente orden con las razones en que se funden.

Tampoco se exigirá responsabilidad cuando el retraso en la rendición, justificación o examen de las cuentas y en la solvencia de los reparos sea debido al incumplimiento por otros de sus obligaciones específicas, siempre que el responsable así lo haya hecho constar por escrito.

No habrá lugar a la exigencia de responsabilidad subsidiaria cuando se pruebe que el presunto responsable no pudo cumplir las obligaciones, cuya omisión es causa de aquélla, con los medios personales y materiales que tuviere a su disposición en el momento de producirse los hechos (art. 40 LOTCu).

Cuando no existiere imposibilidad material para el cumplimiento de tales obligaciones, pero el esfuerzo que hubiera de exigirse al funcionario para ello resultara desproporcionado por el correspondiente a la naturaleza de su cargo, podrá atenuarse la responsabilidad conforme a lo dispuesto en el art. 38 de esta Ley.

5.  LA RESPONSABILIDAD CONTABLE ES UNA ESPECIE DE RESPONSABILIDAD CIVIL, NO DE LA PENAL

El art. 1902 del Código Civil establece que el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado.

El Auto del Tribunal Constitucional 371/1993, de 16 de diciembre, afirma en su FJ 1.º que la responsabilidad contable “es una especie de la responsabilidad civil, no de la penal. Así se desprende inequívocamente de la legislación en vigor y en este sentido la entiende el Tribunal de Cuentas”.

“El contenido privativo de esta variante de responsabilidad, en la que pueden incurrir quienes tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, consiste, estrictamente, en la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados [arts. 2, b) y 38.1 LOTCu]. Por consiguiente, siendo constitucionalmente irreprochable la previsión legal de que una responsabilidad de esta naturaleza -no penal, sino civil- se transmita a los causahabientes de los responsables en la cuantía a que asciende el importe líquido de la herencia, previa aceptación, que es libre (art. 988 del Código Civil), de la misma, ningún reproche ha de merecer tampoco el que, producida ope legis aquella transmisión a consecuencia de la aceptación voluntaria mencionada, la declaración de responsabilidad tenga lugar, en su caso, con posterioridad a la muerte del causante”.

J. M. BLANQUE AVILÉS define la responsabilidad contable como “una especie cualificada de responsabilidad civil en que incurren quienes, ostentando la condición de cuentadantes, causan con dolo o culpa grave, un menoscabo de los caudales o efectos públicos, precisamente con ocasión de su manejo (de las cuentas) y con infracción de las obligaciones impuestas en leyes contables”.

Se diferencia así el género (la responsabilidad civil frente a la Administración u obligación de reparar el daño causado al Tesoro por acción u omisión contraria a la Ley), de la especie (obligación del cuentadante de reparar el daño al Tesoro causado con dolo o culpa grave, por acción u omisión contraria a la Ley contable y con ocasión de las cuentas). Ello explica la posibilidad de que, una vez declarada la incompetencia del Tribunal de Cuentas por no existir responsabilidad contable, quepa iniciarse la vía establecida en el art. 42 de la Ley de Procedimiento para la exigencia de responsabilidad civil frente a la Administración.

6. LA RESPONSABILIDAD CONTABLE EN LA JURISPRUDENCIA

El Auto de la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas de 11 de enero de 1986, centra en sus justos términos tanto la “responsabilidad contable” como la “Jurisdicción contable“. En la “responsabilidad contable” concurren una serie de aspectos o elementos que se resumen en el Auto:

subjetivo: el sujeto ha de tener la condición de cuentadante.

culpabilidad: la acción u omisión ha de deberse a dolo o culpa grave.

objetivo: debe acreditarse la existencia de un daño, perjuicio o menoscabo de los caudales o efectos públicos.

real: el daño ha de haberse producido precisamente con ocasión del manejo de caudales o efectos públicos, de las cuentas.

causalidad: el daño ha de ser consecuencia de la acción u omisión.

legal: la acción y omisión ha de constituir infracción de las leyes contables.

procesal: su enjuiciamiento se atribuye a un nuevo orden jurisdiccional, la “Jurisdicción contable“.

 

 III. NATURALEZA, EXTENSIÓN Y LÍMITES DE LA “JURISDICCIÓN CONTABLE”

1. LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL

El art. 117 de la Constitución proclama la unidad y exclusividad en el ejercicio de la función jurisdiccional:

Art. 117.1. “La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y  Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley”….

3. “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las Leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan”.

5. “El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento delos Tribunales. La ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución”.

El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), en su Informe de 26 de enero de 1986 recuerda que la Constitución consagra como fundamental el principio de la unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE), con las únicas excepciones la jurisdicción militar y el Tribunal Constitucional, admite que el art. 136.2 CE deja a salvo la jurisdicción propia del Tribunal de Cuentas, lo que ha generado, subraya, una “conocida polémica”, en la que el Consejo dice no querer entrar.

Sentado lo anterior, pone de manifiesto “cierta preocupación por el tratamiento y desarrollo que hace (el Anteproyecto de la Ley 7/1988) de la función de enjuiciamiento” y dictamina una crítica radical del mismo que encierra una “contradicción subyacente en todo el planteamiento de la Ley, que choca, al pretender jurisdiccionalizar el enjuiciamiento contable, con su carácter de apéndice de la función de fiscalización que es la definidora del Tribunal de Cuentas y con su naturaleza objetivamente administrativa”.

El CGPJ parte de que la Ley de Funcionamiento no puede desbordar el marco de legalidad fijado por la Ley Orgánica 2/1982 y, como se suscita esa duda, se considera en el deber de llamar la atención acerca de tan importante extremo, porque “el principio de unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE), aún no siendo absoluto, tiene carácter general, lo que ha de tenerse en cuenta en la interpretación y aplicación del mismo y de las correspondientes excepciones o atenuaciones que pueda experimentar”.

Critica la “innecesaria acumulación de normas que son mera reiteración de otras de carácter general ya contenidas en las leyes procesales subsidiariamente aplicables o en la propia Ley Orgánica del Poder Judicial”, con ocho puntos destacando los relativos a la regulación del procedimiento del llamado “juicio de cuentas” y al “procedimiento de reintegro por alcance“. Critica asimismo la regulación de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones del Tribunal de Cuentas.

2. JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: 

EXCLUSIVIDAD DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN LA JURISDICCIÓN CONTABLE

 A) STC núm. 187/1988 (Pleno), de 17 octubre

Aunque se ocupa de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas y de un órgano de control externo (OCEX), en concreto, la Sindicatura de Cuentas de Cataluña, en las Entidades locales, “claramente diferenciada de la función jurisdiccional”, establece unas precisiones también sobre esta última.

Afirma que el enjuiciamiento contable aparece configurado como una actividad de naturaleza jurisdiccional. La Ley Orgánica, utilizando la expresión contenida en el art. 136.2 CE, califica al enjuiciamiento contable de “jurisdicción propia” del Tribunal de Cuentas (art. 15.1), atribuyéndole las notas de “necesaria e improrrogable, exclusiva y plena” (art. 17.1), al mismo tiempo que garantiza la independencia e inamovilidad de sus miembros disponiendo, en concordancia también con lo establecido en el apartado tercero del mencionado precepto constitucional, que “estarán sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidad y prohibiciones fijadas para los Jueces en la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 33.1)”.

Y añade:

“La distinta naturaleza de ambas funciones explica que, mientras la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas califica a éste como supremo órgano fiscalizador (art. 1.1), en cambio lo considere, en cuanto a su función de enjuiciamiento contable, único en su orden, abarcando su jurisdicción -que tiene el carácter de exclusiva y plena- todo el territorio nacional (art. 1.2). Y, si bien en dicha Ley se parte de la existencia de órganos fiscalizadores de cuentas que pueden establecer los Estatutos de las Comunidades Autónomas, no ocurre lo mismo con los órganos de enjuiciamiento contable.

Por ello, aun cuando se prevé que las Comunidades Autónomas puedan realizar su propia función fiscalizadora, no existe esta previsión respecto a la actividad jurisdiccional, limitándose el art. 26.3 de la Ley a disponer que “en las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos hayan establecido órganos propios de fiscalización, el Tribunal podrá delegar en éstos la instrucción de los procedimientos jurisdiccionales para el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos”.

De lo que el Alto Tribunal deduce que:

“No cabe, pues, contra lo que sostiene el Abogado de la Generalidad fundamentar la asunción de la función de enjuiciamiento contable por parte de la Sindicatura de Cuentas ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica del Tribunal”.

Como segundo paso en la argumentación revisa las previsiones normativas catalanas al respecto, y el Alto Tribunal afirma:

tampoco existe en el Estatuto de Autonomía catalán una atribución concreta a la Sindicatura de Cuentas de la función de enjuiciamiento contable ni, a diferencia de lo que ocurre en algún precepto estatutario (art. 18 de la LORAFNA), se prevé en él participación alguna del órgano autonómico en la realización de tal función propia del Tribunal de Cuentas”.

Partiendo de las consideraciones anteriores enjuicia la constitucionalidad del impugnado art. 2.2 de la Ley 6/1984, del Parlamento de Cataluña.

Concluye con una afirmación que, a mi juicio, es muy relevante y, sin embargo no se suele tener en cuenta.

Dice el Tribunal Constitucional que:

“Si la Ley del Parlamento de Cataluña 6/1984, sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado en el impugnado art. 2.2, no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado, por su remisión al art. 1 de la misma Ley, en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

De ello se deduce que si la Ley del Parlamento de Cataluña hubiese contenido la referencia al enjuiciamiento contable no existiría obstáculo alguno para reconocérsela.

Como no contiene tal previsión no se le reconoce.

Obsérvese que del texto literal se puede perfectamente desprender que si hubiera una previsión legal sobre el enjuiciamiento contable en ésta (u otra, añado) Comunidad Autónoma, “no existiría quizás obstáculo alguno para que éste (el precepto) pudiera ser interpretado en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Pero existen otros preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 6/1984 que, afirma el Alto Tribunal, “hacen difícil atribuir a su art. 2.2 ese sentido, que sería conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas”.

B) STC 18/1991 (Pleno), de 31 enero

El Tribunal declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del inciso, “instruirá el oportuno procedimiento jurisdiccional” del art. 5.1 de la Ley del Consejo de Cuentas de Galicia, y desestima el recurso en todo lo demás.

En su FJ 2.º subraya que lo que aquí se cuestiona es similar a lo tratado en la STC 187/1988, relativa a la Sindicatura de Cuentas de Cataluña y recuerda la “doctrina sentada por este Tribunal en esa Sentencia en relación con la distribución de competencias relativas a las funciones de fiscalización y enjuiciamiento contable entre el Tribunal de Cuentas y los correspondientes autonómicos”.

Esta afirmación no se ve respaldada por lo que dice a continuación, como se verá después.

Recuerda que la cuestión relativa al reparto de competencias en lo que se refiere a fiscalización y enjuiciamiento contable ha de ser analizada a partir de las normas que integran el bloque de constitucionalidad, que en esta materia comprende el art. 136 de la Constitución y la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas, así como las disposiciones estatutarias por las que se creen los correspondientes órganos autonómicos (en este caso, el art. 53.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia”.

A continuación señala que por lo que se refiere a la normativa estatal, la Ley Orgánica atribuye al Tribunal de Cuentas dos funciones:

a) La función fiscalizadora externa de la actividad económico-financiera del sector público.

b) La función de enjuiciamiento contable, configurada como una actividad de naturaleza jurisdiccional, consistente en aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando, en consecuencia, si existe o no responsabilidad del funcionario, absolviéndole o condenándole, y, en esta última hipótesis ejecutando coactivamente su decisión.

Y concluye:

“La distinta naturaleza de ambas funciones explica que, mientras la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas califica a éste como supremo órgano fiscalizador (art. 1.1), en cambio lo considera, en cuanto a su función de enjuiciamiento contable, único en su orden, abarcando su jurisdicción -que tiene el carácter de exclusiva y plena- todo el territorio nacional (art. 1.2)”.

De ahí, da un paso más al afirmar:

“Y si bien en dicha Ley se parte de la existencia de órganos fiscalizadores de cuentas que pueden establecer los Estatutos de las Comunidades Autónomas, no existe esta previsión en cuanto a la actividad jurisdiccional, si bien el Tribunal podrá delegar en órganos autonómicos fiscalizadores la instrucción de procedimientos jurisdiccionales (art. 26.3 de la Ley)”.

De lo que concluye:

”El Tribunal de Cuentas es supremo, pero no único, cuando fiscaliza, y único, pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable”.

C) Valoración crítica de las STC 187/1988 y STC 18/1991 (Pleno), de 31 enero

No está claro que la doctrina sentada en la primera Sentencia se reproduzca en la segunda, como se afirma en ésta. Y no lo está porque, sencillamente, se ha olvidado reproducir que existe la posibilidad que en la regulación autonómica se prevea la función jurisdiccional, tal y como recoge literalmente la STC 187/1988, que antes señalábamos y reproducimos aquí:

Si la Ley del Parlamento (en la STC 187/1988, el de Cataluña) sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado (en el impugnado art. 2.2), no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado (por su remisión al art. 1 de la misma Ley), en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Es decir, de existir una previsión autonómica de nivel estatutario acerca del enjuiciamiento contable, puede ser interpretado plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas.

Lo que obliga a un análisis en cada Comunidad Autónoma, por lo que la afirmación final de la STC 18/1991…:

El Tribunal de Cuentas es supremo, pero no único, cuando fiscaliza, y único, pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable”.

Contradice lo afirmado en la STC 187/1988.

La frase transcrita (…supremo pero no único…, único pero no supremo…) es sin duda original, pero encierra un contenido que no comparto.

De la STC 187/1988, el Tribunal Constitucional (que rechaza la posibilidad de la jurisdicción contable para la Sindicatura de Cuentas de Cataluña basándose en la no existencia de previsión en la legislación estatutaria autonómica catalana) se deduce que admitiría la función jurisdiccional si en la normativa autonómica se previera, pero con la conclusión introducida en la STC 18/1991 (que cambia el argumento y se basa ahora en la no existencia de previsión en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas), parece querer cerrar la puerta a la posibilidad de que los órganos de control externo puedan disponer de la función jurisdiccional.

Por ello discrepo de esa interpretación.

Además, la expresión “único en su orden”, no figura en la Constitución, que se limita a proclamar su “propia jurisdicción”, lo que no quiere decir “exclusiva”.

Declarar la exclusividad en su sentido absoluto, es decir, que no pueda detectar la función jurisdiccional ningún otro órgano de control externo es, cuando menos, aconstitucional.

La expresión “único en su orden” sólo aparece en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, no en la Constitución. Sabemos que una Ley Orgánica no atribuye competencias, por lo que puede, compatibilizarse el ser “único en su orden” que determina la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas con otros órganos jurisdiccionales previstos eventualmente en alguna Comunidad Autónoma por Ley, con tal de que no se sitúen en el mismo “orden” que el Tribunal de Cuentas.

Por ello cabe la posibilidad de que los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas puedan disponer de funciones jurisdiccionales, de orden distinto al Tribunal de Cuentas.

La posibilidad de que existan otros órganos con función jurisdiccional es perfectamente compatible con lo que se dispone en la Constitución. Así, el Nuevo Estatuto de Catalunya, ha abierto una posibilidad al acuerdo bilateral para que, desde Catalunya, se pueda participar en la Jurisdicción contable.

D) La STC 215/2000 (Sala Segunda), de 18 de septiembre

El Tribunal Constitucional declara que no se vulnera el derecho de acceso a la jurisdicción del recurrente ni que el legislador no hubiera previsto remedio procesal adecuado frente a resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable.

Entre otras cuestiones, se dilucida  la naturaleza jurisdiccional del Tribunal de Cuentas cuestionada por el recurrente.

A este respecto, el Tribunal Constitucional, en su FJ 6.º subraya la constitucionalidad de la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas. Afirma que “ni la imagen de la institución que tuvo ante sí el constituyente ni los antecedentes inmediatos del precepto constitucional ni la interpretación sistemática del término “jurisdicción” en la Constitución permiten acoger la tesis del recurrente de amparo”.

Ha de entenderse, pues, que con la expresa mención a la “jurisdicción” del Tribunal de Cuentas en el art. 136.2 CE, el constituyente ha querido que dicha institución, cuando actúe en el ejercicio de su tradicional función jurisdiccional de enjuiciamiento contable, lo que supone la exigencia de una especie de responsabilidad civil (ATC 371/1993, de 16 de diciembre), quede sometida a las garantías que la Constitución anuda a todo proceso (art 24 CE y otros preceptos constitucionales, entre ellos la independencia e inamovilidad de quienes ejercen la función jurisdiccional, como establece el art. 136.3 CE) respecto a los miembros del órgano aquí considerado. De suerte que el ejercicio de la función jurisdiccional de enjuiciamiento por el Tribunal de Cuentas no es en sí mismo contrario al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), pues es la propia Constitución la que permite la atribución de funciones jurisdiccionales a dicho órgano”.

En el FJ 7.º reitera la doctrina sentada sobre la actividad de enjuiciamiento contable que lleva a cabo el Tribunal de Cuentas, en las STC 187/1988, de 17 de octubre, y 18/1991, de 31 de enero. Doctrina que fue aplicada en el ATC 312/1996 (Sala Primera, Sección 2.ª, de 29 de octubre), en un caso en relación directa con el supuesto de la Sentencia que se analiza ahora.

A partir de ahí, extracta la doctrina de la STC 187/1988, sin hacer la más mínima referencia al párrafo varias veces reiterado (que, a mi juicio, es fundamental) en el que el Alto Tribunal afirma:

“Si la Ley del Parlamento (en la STC 187/1988, el de Cataluña) sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado (en el impugnado art. 2.2), no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado (por su remisión al art. 1 de la misma Ley), en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Si se toma en consideración este párrafo, lo reitero, la conclusión es muy diferente a la que se puede deducir de la frase de la STC 18/1991, repetida varias veces también.

A continuación, afirma que dicha doctrina “fue reiterada en el FJ 2.º de la STC 18/1991” y señala que en esta última expresamente se señala que “de la distinta naturaleza de las funciones fiscalizadora y de enjuiciamiento contable y de la correlativa diferencia de regulación legal de cada una de ellas, cabe concluir que el Tribunal de Cuentas es supremo pero no único cuando fiscaliza, pues la propia LOTCu presupone la existencia de órganos autonómicos de control externo, y único pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable, al atribuirse a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo la competencia para el conocimiento de los recursos de casación y revisión contra sus resoluciones”.

En síntesis, la STC 215/2000 (Sala Segunda), de 18 de septiembre, lo único que hace es sintetizar las dos Sentencias principales, pero no incorpora ninguna decisión específica sobre la cuestión que se está analizando en este apartado.

3. EL CASO PECULIAR DEL PAÍS VASCO: EL ART. 30 DE LA LEY 27/1983, DE 25 DE NOVIEMBRE (LTH)

A) El régimen foral y la Disposición adicional primera de la Constitución

La Comunidad Autónoma del País Vasco, además de Navarra, presenta la especificidad de su régimen foral -los derechos históricos de los Territorios Forales, no del Órgano Común- que la Constitución ampara y respeta y cuya actualización general se lleva a cabo en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con la Disposición adicional primera CE.

En el caso del País Vasco, el Estatuto recoge la peculiaridad de la permanencia de los Territorios Históricos, que conservan y organizan sus propias instituciones forales (art. 24.2), determina que “lo dispuesto en el presente Estatuto no supondrá alteración de la naturaleza del régimen foral específico o de las competencias de los regímenes privativos de cada Territorio Histórico” (art. 37.2) y subraya que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico (art. 44.1) dedicando un largo apartado 2.º a establecer los principios y bases de dicho Concierto.

Precisamente debido a la especificidad foral, el Estatuto se complementa con la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH) y con la Ley del Concierto Económico, en base a la Disposición adicional primera de la Constitución, por lo que forman parte del bloque de constitucionalidad de la autonomía vasca, leyes vertebradoras de los poderes económico-financieros, de la Hacienda General del País Vasco y las Haciendas Forales de los Territorios Históricos, así como de su control y fiscalización.

B) El Concierto Económico

La Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprobó el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, en su art. 2.2 decía textualmente:

“La exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y recaudación de los tributos que integran el Sistema Tributario de los Territorios Históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales”.

La Ley de 1981 ha sido posteriormente actualizada. Por lo que se refiere a las relaciones financieras, se establecen como principios (art. 48. Primero): la autonomía fiscal y financiera de las instituciones del País Vasco para el desarrollo y ejecución de sus competencias; la solidaridad y la coordinación y colaboración con el Estado en materia de estabilidad presupuestaria, así como la contribución del País Vasco a las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma (sistema del cupo), mientras que, en relación con las Entidades locales:

“Las facultades de tutela financiera que, en cada momento, desempeñe el Estado en materia de Entidades locales, corresponderán a las Instituciones competentes del País Vasco, sin que ello pueda significar en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades locales vascas inferior al que tengan las de régimen común” (art. 48.quinto).

Es decir, la tutela financiera de las Entidades locales queda en manos exclusivas de las instituciones competentes del País Vasco con la única condición de que su autonomía no tenga un nivel inferior al de las de régimen común.

C) La Ley de Territorios Históricos (LTH)

La Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH), delimita las competencias entre las Instituciones Comunes del País Vasco (Parlamento y Gobierno vascos) y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (Juntas Generales y Diputaciones Forales).

Se parte de un complejo sistema institucional en el que son las Instituciones Forales las titulares de las competencias históricas, mientras que en la Comunidad Autónoma del País Vasco, al mismo tiempo, surgen Instituciones Comunes de vertebración, el Parlamento Vasco y el Gobierno Vasco.

Consecuencia también de la gran capacidad histórica de las Diputaciones como gestoras de poderes públicos forales, el Parlamento Vasco se compone de un mismo número de representantes de cada uno de los Territorios Históricos, sistema de representación de tipo confederal, más propio de segundas Cámaras o Senados de los pueblos, lo que obliga a mantener un equilibrio con el importante poder público que continúan manteniendo las Diputaciones Forales.

La LTH atribuye la competencia residual a las Instituciones Comunes, de manera que a ellas corresponde la legislación y ejecución de todas aquellas materias que, incumbiendo a la Comunidad Autónoma, no se atribuyan específicamente a los Órganos Forales (art. 6.1); fija las competencias exclusivas de dichos  Órganos, con detalle minucioso de las potestades atribuidas (arts. 7 y 8), otras que podrán realizar (art. 9) y otras que podrán recibir por delegación de las Instituciones Comunes (arts. 11 a 13); dedica el título II a regular el modelo específico, reiterando que los Territorios históricos gozarán de autonomía financiera y presupuestaria para el ejercicio de sus competencias, en el ejercicio de la potestad normativa reconocida en el Concierto Económico (art. 14) y se crean dos Instituciones específicas del modelo, que conectan y armonizan las especialidades de las Haciendas Forales y la Hacienda General del País Vasco: el Consejo Vasco de Finanzas y el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

D) El Consejo Vasco de Finanzas Públicas

El Consejo Vasco de Finanzas Públicas, integrado por seis miembros, uno por cada una de las Diputaciones Forales y tres del Gobierno Vasco, determina la distribución de los recursos entre las Instituciones, las aportaciones que deban efectuar las Diputaciones (titulares de la potestad tributaria, recuérdese) a los gastos presupuestarios de la Comunidad Autónoma, bien mediante acuerdo por mayoría o, de no lograrlo, por votación de totalidad, sin enmiendas, en el Parlamento Vasco (arts. 14 a 29).

E) Previsión para la creación del “supremo órgano fiscalizador del sector público vasco”, con funciones jurisdiccionales y fiscalizadoras: art. 30 de la LTH

         La otra institución específica como consecuencia del régimen foral privativo es el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (Herri-Kontuen Euskal Epaitegia), que se configura como el “supremo órgano fiscalizador de las actividades económico-financieras del sector público vasco. El Tribunal depende directamente del Parlamento Vasco y ejercerá sus funciones por delegación de éste, con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma” (art. 30.1 LTH).

Pero el texto legal va aún más lejos. En efecto, en el art. 30.4, relativo a la exigencia de colaboración a entidades, además de la función fiscalizadora, se cita, textualmente “las (funciones) que le correspondan en el ámbito jurisdiccional”.

Función jurisdiccional que se fija de manera precisa en el apartado 6:

“Es función propia del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable”.

Previsión que reitera y ratifica en el apartado 9, cuando se remite a una Ley del Parlamento vasco para la creación y regulación de la composición, organización y funciones del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, así como “las garantías y procedimiento de sus funciones fiscalizadora y jurisdiccional, incluyendo, en este sentido, la regulación de la acción pública para la exigencia de la responsabilidad contable”.

El art. 30 se completa con disposiciones en relación con la independencia e inamovilidad de los miembros del Tribunal (art. 30.2), el informe anual a remitir al Parlamento Vasco y a las correspondientes Juntas Generales (art. 30.5), su propio presupuesto que deberá figurar en sección independiente (art. 30.7) y la accesibilidad de las cuentas examinadas (art. 30.8).

Como se ve, el conjunto normativo en nada difiere de lo que la Constitución y la Ley Orgánica reserva para el Tribunal de Cuentas del Estado.

Es incluso más claro y contundente, no deja la mínima duda, en lo referente a la función jurisdiccional de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, que atribuye sin ambages ni cortapisas al Tribunal Vasco de Cuentas.

La especificidad del Tribunal Vasco de Cuentas es indiscutible e indiscutida. De ello me volveré a ocupar al referir las previsiones legales del resto de Comunidades Autónomas. Baste ahora subrayar algunas diferencias sustanciales.

En primer lugar, el nombre, “Tribunal”, idéntico al texto constitucional del art. 136 CE, denominación asignada al Tribunal de Cuentas del Estado, lo que da una idea de la función jurisdiccional que se le quería atribuir; el resto de órganos de control externo son Cámaras, Consejos, Audiencia o Sindicaturas.

Al mismo tiempo, el Tribunal Vasco de Cuentas se define como “supremo órgano fiscalizador”, también igual a lo que la Constitución dispone para el Tribunal estatal de Cuentas, es decir, que de acuerdo con la Ley 27/1983, el Tribunal Vasco de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco, calificación que contradice el art. 136 CE, que otorga el carácter de supremo al Tribunal de Cuentas del Estado para todo el sector público, incluido el vasco, de acuerdo con la opinión más generalizada tanto por la doctrina como por parte del Tribunal Constitucional (por todas, STC 187/1988 (Pleno), de 17 de octubre, que luego se analizará en profundidad).

Por otra parte, en la normativa vasca se incluye la expresión “con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma”, idéntica previsión a la del Tribunal del Estado (sólo que, obviamente, con ámbitos territoriales distintos).

Nada de ello aparece en ninguno de los demás órganos de control externo de las Comunidades Autónomas.

Esta Ley, que es básica para la institucionalización del régimen foral del País Vasco -amparado y respetado por la Constitución y por el Estatuto de Autonomía-, que determina que el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco y dispone tanto de funciones de fiscalización como de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, se aprueba el 27 de noviembre de 1983. La fecha tiene trascendencia porque es posterior a la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas.

La Constitución, en sus arts. 136 y 153.d) CE, otorga al Tribunal de Cuentas del Estado la condición de “supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público” y la competencia para ejercer el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas en materia económica y presupuestaria respectivamente, lo que se compadece poco con la condición del Tribunal Vasco de Cuentas de “supremo órgano fiscalizador” del sector público vasco.

F) Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Territorios Históricos (LTH): el art. 30 ni se recurre ni se declara inconstitucional

Tras su aprobación, 55 Senadores interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 6, párrafo 1.º; art. 14 pfo. 3.º; arts. 20, 21, 22, 24, 28, 29 y Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley, por infracción a la Disposición adicional primera de la Constitución y a la Disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

La STC 76/1988 (Pleno), de 26 de abril, desestimó en todos sus puntos las pretensiones de los recurrentes, considerando por tanto plenamente constitucional.

La Sentencia es paradigmática en la creación de doctrina constitucional acerca del autogobierno territorial en un régimen foral, la actualización de los derechos históricos, las relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales y la distribución de recursos entre las Haciendas Forales y la Hacienda General vasca.

Pero lo que aquí interesa destacar es el hecho de que nada se dijera en relación con el art. 30 de la Ley de Territorios Históricos. Ello puede deberse a la plena conciencia de su constitucionalidad al amparo del régimen peculiar específico en la materia del País Vasco o a determinadas omisiones.

Omisión o descuido por parte del Gobierno del Estado, que no recurrió la Ley, e inadvertencia, quizás, por parte del Tribunal Constitucional, que pudo no reparar que el órgano de la autonomía foral vasca, “Tribunal Vasco de Cuentas Públicas”, se regula en el art. 30 de dicha Ley, con las características que se han destacado.

Tampoco fue objeto de recurso por parte de los recurrentes.

La falta de impugnación resulta más chocante porque ya estaba aprobada la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas y, por las fechas en que se recurrió, el Gobierno del Estado impugnaba la Ley catalana de la Sindicatura de Cuentas.

Frente a quien pudiera argumentar que el Pleno del Tribunal Constitucional se limitó a revisar la constitucionalidad de los artículos recurridos por los 55 Senadores, se puede aportar un dato más: el Pleno del Tribunal Constitucional falló el 26 de abril de 1988 sobre la Ley vasca, que incluye su artículo 30.

Seis meses más tarde, el 17 de octubre, el mismo Pleno, con idéntica composición de Magistrados, falló en contra de la función jurisdiccional que pretendía establecer el Parlamento de Cataluña para su Sindicatura de Cuentas.

Resulta dificultoso suponer que el Tribunal Constitucional (al que se le había planteado recurso de inconstitucionalidad de 8 artículos sustanciales de una Ley que contiene 30 artículos) no observara algún tipo de conexión de los artículos recurridos con el muy relevante artículo 30, cuando era uno de los que, prima facie, podían presentar dudas de inconstitucionalidad, como mínimo en cuanto a la plena función jurisdiccional que se atribuye al Tribunal Vasco de Cuentas. ¿Olvido involuntario?.

También llama la atención que el Gobierno del Estado no impugnase el art. 30 de la Ley 27/1983, cuando había recurrido artículos de la Ley de Cataluña, con una configuración de su Sindicatura de Cuentas con pretensiones jurisdiccionales más modestas.

Hoy resulta una simple conjetura adivinar lo que hubiese argumentado el Tribunal Constitucional al analizar el art. 30 de la Ley 27/1983 del Parlamento Vasco, pero los datos son éstos: ni el Gobierno del Estado recurrió, ni el Tribunal Constitucional consideró oportuno ampliar la revisión de los artículos de la Ley vasca 27/1983 sujetos a posibles inconstitucionales.

¿Se debe concluir que, tanto para los recurrentes como, lo que es más relevante, a juicio del Tribunal Constitucional, no existe ninguna tacha de inconstitucionalidad en el artículo 30 de la Ley vasca 27/1983?.

Si nos guiamos por la STC 187/1988, habría que aplicarle, a mi juicio, la afirmación del Alto Tribunal en la que se dice literalmente:

“Si la Ley (6/1984 del Parlamento de Cataluña, en la STC 187/1988) sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado (en el impugnado art. 2.2), no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado (por su remisión al art. 1 de la misma Ley), en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Y concluye con la constitucionalidad de la función jurisdiccional en el País Vasco.

Sin embargo, y como se ha visto en el capítulo correspondiente, la actual Ley vasca del Tribunal de Cuentas prescinde por completo de la función jurisdiccional y lo reduce a una competencia meramente auxiliar, a la facultad (“podrá”) de instruir procedimientos jurisdiccionales encaminados al enjuiciamiento de las responsabilidades contables por delegación del Tribunal de Cuentas (art. 3.1 de la Ley 1/1988, de 5 de febrero).

¿Cuál es el motivo por el que en su día, en 1988, desde el propio Parlamento Vasco, se renuncia a la función jurisdiccional contable, cuando se prevé en el art. 30 de la  Ley 27/1983 (LTH) ?

(asimismo, ver comentario anterior y el libro, “El control de las cuentas públicas“)

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La situación de los empleados de las Cámaras de Comercio, además de huérfana, está llena de nubarrones por todas partes, cada día más deteriorada.

A mí, como exsecretario-director de la Cámara de Comercio de Bilbao, me apena profundamente observar cómo algunos órganos de las Cámaras se han puesto a negociar, silenciosamente, despidos de los empleados, pensando, se supone, que esa es la solución del futuro de estas instituciones, pero, quizás, sin atribuir ninguna consecuencia ni valor al hecho de la naturaleza de las Cámaras de Comercio ni, al parecer, al régimen jurídico del personal empleado en dichas Corporaciones de Derecho Público.

 Toni ha enviado un comentario al blog, que dice:

Estimado José Mª,
Muy interesante tu artículo sobre el arte en las calles de Bilbao.
Como la mayoría de empleados de las Cámaras de Comercio (especie en vías de extinción) pronto estaremos en la calle podremos disfrutar sin límites del maravilloso arte urbano de nuestras respectivas poblaciones.
Los sacrificados empleados de las Cámaras, auténticas víctimas, junto con las PYMES, del desastre al que están abocando al mundo cameral, echamos de menos un nuevo artículo/opinión/mensaje que pusiera un poco de cordura en el sinsentido cameral.
Entre todos las mataron y ellas solas se murieron.
Perdón por el atrevimiento.
Gracias y saludos cordiales,

Los representantes de la Cámara de Comercio de Valladolid informan de cinco despidos inmediatos y cuatro más para esta próxima semana:

La modificación legal se produjo el día 3-12-2011 y durante los meses de Diciembre de 2010 y Enero de 2011, el Presidente de la Cámara, D. Jose Rolando Álvarez Valbuena, dijo en los medios de comunicación que no habría ningún despido. Que el equipo humano era el principal activo de la Cámara y que era necesario para afrontar la nueva etapa con todos los recursos disponibles. Y que ello sería posible porque la Cámara de Valladolid, desde hace muchos años, había logrado a base de esfuerzo un importante nivel de autofinanciación, en concreto del 70%.
En el mes de Febrero se convocó sesión del Comité Ejecutivo y del Pleno con un apartado denominado Asuntos Internos. Al día siguiente de su celebración se pidió información al Director de la Cámara de las medidas acordadas en relación con el personal y la Dirección dijo que no había ninguna medida adoptada aunque “algo habrá que hacer“. Con dicha información se convocó un asamblea de empleados de la Cámara para el lunes 14 de marzo, dicha asamblea tuvo que adelantarse de forma urgente al jueves día 10 de marzo ante una reunión que mantuvieron los representantes de personal con el Director General, D. Félix González Moro, el cual informó que se iba a producir en un plazo de 7 días, el despido inmediato de entre el 20-30% de la plantilla actual.

Ante esta situación los trabajadores propusieron la posibilidad de realizar conjuntamente un plan de viabilidad:
1. Desarrollar un Plan de Actuación con nuevos servicios, que generen ingresos.
2. Diseñar un Plan de Ajuste de Gastos (bajas voluntarias, pre-jubilaciones, reducciones de jornada, jornada continua,…) que implique un conjunto de medidas, acorde con el Plan de Actuación de servicios. La reducción de plantilla debe ser la última opción.
3. Contar con el esfuerzo conjunto de toda la plantilla y órganos de gobierno de la Cámara con el fin de lograr los objetivos del Plan de Actuación.
Estos despidos se producen, según criterio de la Cámara de Comercio, de manera objetiva, siguiendo las directrices del Comité Ejecutivo y del Pleno de la institución. Esta decisión se ha tomado unilateralmente sin ningún tipo de negociación con los trabajadores, realizando despidos “objetivos” con 20 días por año trabajado y sin preaviso.
En el día de hoy se ha producido los primeros 5 despidos inmediatos, dejando para la semana que viene, otros 4.
Los trabajadores de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Valladolid.

 Conchi alerta del riesgo de aceptación sumisa por parte del conjunto de trabajadores de las Cámaras (no se debe olvidar que, hoy por hoy, son más de 3.000):

Despidos y más despidos, y todos bajo un mismo patrón, la táctica que han tomado los Órganos de Gobierno de las Cámaras que están despidiendo, está muy clara: “despedir con una indemnización de 45 días por año”, en algún caso han llegado a 50 días por año trabajado, y tras esto decirles a los “nuevos parados” …. si protestas se quedará en 20 días.
Si los compañeros “nuevos parados”, valoran su puesto de trabajo, en eso, en 25 días por año trabajado, PUES ADELANTE.
Yo, personalmente lucharía más, intentaría que alguien considerara el despido como NULO.
Argumentos hay muchos:

¿los Órganos de Gobierno de las Cámaras, y según el Real Decreto Ley, están legalmente constituidos?;
¿se puede regalar o indemnizar por despidos improcedentes fondos públicos?;
¿se han aprobado presupuestos extraordinarios para pagar los despidos?;
¿se ha mandado a las comunidades autónomas la variación de la plantilla?, etc. etc.
¿Sabéis que una vez recibida una indemnización, ya no te la pueden rebajar? ¿Y que, como mínimo la recibida, es la que te quedará?.

Pero todo esto, solamente me deja una triste reflexión; estamos ante una nueva versión de “EL SILENCIO DE LOS CORDEROS”.
¿Será normal la actitud de sumisión de nuestros compañeros frente a la barbarie de los despidos?.

 Manuel comparte el descarnado análisis de Conchi y añade una noticia de la Rioja en la que ya se habla sin ambages de posibles delitos de prevaricación y malversación de fondos públicos:

Conchi, tienes razón. Mira está reciente noticia:

http://psoelarioja.es/n-121-PSOE_lleva_Fiscal_caso_mobbing

El Secretario General del PSOE en La Rioja y candidato a la presidencia del Gobierno regional ha presentado un escrito al Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma de La Rioja para denunciar un presunto “delito de prevaricación y malversación de fondos públicos”, ante el caso de la indemnización recibida por un funcionario público por parte del Ejecutivo autonómico.

No nos olvidemos, que hay una sentencia en la que dice que los miembros de los plenos de las Cámaras son cargos públicos, e incompatibles con otros cargos públicos.

En otro rato pondré el enlace de esta sentencia.

 Conchi incide nuevamente en la cuestión de fondo, con un interesante comentario en relación con la Cámara de Comercio de Gijón, aportando unos juicios de fondo sumamente relevantes: la duda de si los órganos de gobierno pueden o no disponer de los fondos para pagar indeminizaciones, así como el alcance de su responsabilidad en la gestión deficitaria y también la responsabilidad de la administración tutelante en el ejercicio de la tutela establecido por la ley. Dice así:

En la Cámara de Comercio de Gijón, se avecinan nubarrones. Como siempre los perjudicados serán sus empleados. Mirar el siguiente enlace…..

http://www.lne.es/gijon/2011/03/20/felix-baragano-pierde-apoyos-comite-ejecutivo-camara-comercio/1048541.html

La gestión de los directivos de la Corporación ha logrado “amasar un déficit” de 800.000 €, y claro la repercusión más inmediata es “despedir”. No es irse ellos a la calle, es despedir.

Claro está “los culpables de la gestión económica de la Cámara son los empleados”, al menos ellos lo pagarán, como no podía ser de otra forma la solución una vez más es despedir. Pero igual se puede cambiar la historia y los que queden deshabilitados para ejercer cargo público sean nuestros “queridos” directivos, si es que no lo están ya.

¿Donde están los responsables del Principado?, ¿No son ellos la Administración Tutelante?, ¿No aprueban ellos los presupuestos y las liquidaciones?.

Compañeros, no se os olvide que los responsables de la gestión son los órganos de gobierno de la Cámara, y que cuando hacen actos de irresponsabilidad y mala gestión se puede denunciar. Pero no por eso los responsables de la administración tutelante quedan exentos de su responsabilidad, posiblemente tienen más responsabilidad que los propios miembros del pleno, por su manifiesta y repetida dejación de funciones.

Seguro que todos tenemos experiencias similares, seguro que todos hemos visto a nuestros responsables políticos de nuestras respectivas Cámaras, haciendo sus mítines y poco menos que diciendo que cuánto quieren a las Cámaras. Ahora, ¿cuánto nos quieren?. Nada de nada, pasan de las Cámaras y de sus empleados como si fuéramos sus amigos invisibles, ¡qué vergüenza!.

En resumen, como se dicen en esta tierra, ante cualquier despido, “leña al mono” y denuncias al canto tanto a los Presidentes, Comités Ejecutivos y Administraciones Tutelantes, todos ellos tienen su parte de responsabilidad tanto por mala gestión, como por omisión y dejación de funciones.

Tampoco os olvidéis de los Secretarios Generales, tienen la obligación inexorable de “velar por la legalidad de los acuerdos“, y todos sabemos que algunos de ellos se excusan poniendo por delante a sus presidentes y al acuerdo del Comité Ejecutivo, pero sin denunciar los hechos ante la Administración Tutelante, que en definitiva es su obligación.
¿Acaso pagar despidos improcedentes con fondos públicos es legal?, y
¿Hacer pagos sin partida presupuestaria?.
Pues queridos Secretarios Generales, no, no lo es y vosotros tenéis la obligación de saberlo, de saberlo y de hacerlo constar en las actas, y por supuesto de hacer traslado de la ilegalidad a las comunidades autónomas.

Las partidas de personal, son exclusivamente para pagar al personal sus haberes, y no se puede utilizar para pagar despidos.

Ante la urgente y grave situación, se están planteando dudas sobre las responsabilidades (ilícitos administrativos y eventuales delitos penales) de todo tipo que afectan a los plenos, presidentes y comités ejecutivos, así como a las administraciones tutelantes, al manejar fondos públicos para indemnizar despidos, lo que deviene en una situación compleja, grave y de gran relevancia jurídica y sindical.

 Creo que la cuestión merece analizarse con detenimiento.
Urge, a mi juicio, centrar la cuestión, profundizando en el debate planteado. Por mi parte trataré de hacer algún comentario con algo más de reflexión en los próximos días, pero invito desde ya a cuantos deseen participar en dicho debate aportando propuestas. El tiempo apremia.

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  He aquí algunas de las razones por las que se debe controlar las cuentas públicas por parte de organismos independientes de la Administración pública:

La modernización y armonización de la contabilidad pública, objetivo prioritario

La modernización de la contabilidad pública, como parte prioritaria de la modernización de la Administración pública, debe evolucionar, con urgencia, desde una contabilidad meramente presupuestaria (orientada al control de legalidad y a la rendición de cuentas), hacia el establecimiento de un sistema contable más informativo, comparable y útil para la toma de decisiones de los usuarios (electores-ciudadanos, políticos y gestores), esto es, un sistema de contabilidad más útil para la gestión, sujeto, asimismo, a los requerimientos de la construcción europea, la implantación de la moneda única y las necesidades internacionales.

De la contabilidad financiero-presupuestaria a la contabilidad interna o de gestión

Resulta cada vez más acuciante la necesidad de conocer el coste de los servicios públicos prestados. Admitiendo la dificultad de implantar un sistema único de contabilidad interna o de gestión, por la composición del sector público basado en organizaciones complejas, en las que existen poderes y responsabilidades distintas, objetivos y fuentes de financiación diferentes, es evidente que la información suministrada por la contabilidad externa o financiera no cubre todas las necesidades informativas del sector público.

Aunque hayan existido algunas tentativas para la implantación de una contabilidad de costes sin demasiado éxito, los esfuerzos deben continuar en esta línea de trabajo, al objeto de clarificar el empleo de los recursos públicos, determinar el coste de prestación de los servicios, revelar las desviaciones en relación con la ejecución del presupuesto y posibilitar la presentación de datos de alta calidad ante los diversos destinatarios, principalmente los órganos de control externo de las Administraciones públicas y la ciudadanía en general.

La rendición de cuentas, como parte integrante de la función fiscalizadora, es una obligación fundamental del sector público

El sector público, integrado por un conjunto de Administraciones, entidades y organismos, que si bien son heterogéneos, todos ellos dependen, en último término, de un órgano político que establece las directrices de su actuación y ante el que son responsables de la gestión efectuada.

De esta dependencia del poder político, se derivan, al menos tres notas características:

1.ª Sometimiento al régimen presupuestario, que es la manifestación de la voluntad política en materia económica del correspondiente órgano político.

2.ª La gestión de todo el conjunto del sector público se encuentra sometida a los controles de carácter contable, financiero, de eficacia y de legalidad, al objeto de verificar su adecuación a las disposiciones y directrices emanadas de los órganos políticos; y

3.ª Todos los entes del sector público sin excepción, deben rendir cuentas de su gestión a los correspondientes órganos fiscalizadores de cuentas, a los tribunales de cuentas.

Los poderes públicos deben garantizar el cumplimiento, por los cuentadantes, de la obligación de la rendición de cuentas

La obligación de rendir cuentas está presente en las disposiciones normativas a lo largo de la historia de los tribunales de cuentas. La rendición de cuentas, consustancial al Estado de Derecho y al principio de legalidad y exigencia democrática para hacer real y efectiva la participación de todos los ciudadanos en la vida política y económica por medio del control democrático de la gestión pública, debe ser respetada y apoyada por todos los poderes públicos, obligados a promover las condiciones y remover los obstáculos que impidan o dificulten con plenitud el ejercicio de tal participación.

El Ordenamiento Jurídico establece la obligatoriedad del control económico y presupuestario, tanto del Estado como del resto del sector público, autonómico y local, para que sus cuentas sean censuradas por el Tribunal de Cuentas y los órganos autonómicos de control externo.

Para que tal control pueda llevarse a cabo, esto es, para el adecuado ejercicio de la función fiscalizadora, es preciso que el conjunto del sector público, en su calidad de cuentadantes, rindan las cuentas a los diferentes órganos de fiscalización externa que tienen atribuida dicha función, para lo cual el legislador ha puesto en manos de los tribunales de cuentas diversos mecanismos para lograr el suministro de cuantos datos, estados, documentos, antecedentes o informes soliciten, lo que se inicia, en caso de no cumplirse, a partir del requerimiento conminatorio.

Si no fuere atendido, podrán aplicar diversas medidas, como la formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, la imposición de multas coercitivas o la propuesta a quien corresponda para la suspensión, destitución, cese o separación del servicio del cuentadante. Además, en su caso, pasarán el tanto de culpa al Fiscal General del Estado por el delito de desobediencia.

 La actividad fiscalizadora, que incluye la rendición de cuentas, pertenece a un ámbito del Derecho excluido del control jurisdiccional

La función fiscalizadora externa es el conjunto de actuaciones de los tribunales de cuentas (estatal y autonómicos), en el ejercicio de las atribuciones otorgadas por la Ley para comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia, economía y eficacia, en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, contribuyendo a garantizar la adecuada utilización de los fondos públicos y coadyuvando, a través de esta actividad de carácter técnico, a la función de control político que ejercen las Cortes Generales sobre el Gobierno o, en su caso, las asambleas legislativas sobre los gobiernos autonómicos.

En el desempeño de esta actividad, los órganos de control externo no ejercen ninguna clase de jurisdicción, ni tampoco realizan propiamente una función administrativa desde el momento que actúan por exclusivo mandato e interés del respectivo Parlamento, a quien rinden el resultado de su fiscalización, por lo que el ejercicio de la actividad fiscalizadora propiamente dicha, en el que, como paso previo está incluida la rendición de cuentas, no puede ser susceptible de control por ningún orden jurisdiccional, cuya competencia se limita a la actividad interna, doméstica, es decir, a las cuestiones de personal, administración y gestión del patrimonio, garantizándose así la independencia funcional de dichos órganos de fiscalización externa, independencia avalada por la propia Constitución.

 El poder público no sólo está sujeto al principio de legalidad; también debe haber eficiencia, economía y eficacia en la actuación administrativa

El sometimiento de la actuación pública al principio de legalidad y la exigencia de que la Administración sea eficiente, económica y eficaz, tanto en las decisiones respecto de los ingresos como de los gastos públicos, representan las dos caras de la misma moneda, obligaciones ambas reconocidas por la legislación vigente, tanto en el ámbito estatal como en el autonómico y en el local.

De ahí que la actividad fiscalizadora desarrollada con independencia por los tribunales de cuentas debe incluir el control completo de la actuación administrativa, el de legalidad y el de eficiencia, economía y eficacia.

Exigencia democrática del establecimiento de controles al poder público

La necesidad de gestionar lo público de acuerdo con los principios de eficiencia, economía y eficacia no exime de los controles. La eficacia no puede conducir a la arbitrariedad o, lo que es lo mismo, a la ausencia total de fundamentación razonable y objetiva para tomar una decisión en la Administración pública.

En democracia no basta con el origen electivo de los gobernantes, puesto que su legitimidad debe estar presente, no sólo en la elección, sino en el ejercicio del poder público, de lo que se deriva necesariamente la existencia de controles. La esencia de la democracia es la exigencia de controles al ejercicio del poder público.

Diversas ideas asumidas pacíficamente por la doctrina y plenamente integradas en la legislación vigente como el principio de transparencia, el de una buena administración o la rendición de cuentas, que obligan a la Administración y son derechos de los ciudadanos, han consolidado la exigencia democrática de controlar las decisiones públicas, con lo que se pretende, en definitiva, lograr un equilibrio entre la eficiencia y eficacia en la gestión, la equidad y la garantía de los ciudadanos, lo que se materializa en la vocación de la Administración pública de servir a los intereses generales y, en el procedimiento administrativo, garantista.

De la intervención previa al control a posteriori

Como se deriva de los argumentos desarrollados, la función interventora, a priori, consistente en controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables, y que es ejercida por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), las intervenciones de las comunidades autónomas y las intervenciones locales, y por sus interventores delegados, sin dejar de cumplirse con la ley, debe ceder relevancia y prioridad al control a posteriori, y en sus dos dimensiones subjetivas, tanto de control interno, por la propia Administración y sus órganos de intervención, como de control externo, ejercido por las correspondientes Instituciones de control externo.

La independencia orgánica y funcional respecto del poder ejecutivo, principio básico de las entidades de control externo

En su función fiscalizadora, las entidades de control externo, son las siguientes:

– Tribunal de Cuentas Europeo.

– Tribunal de Cuentas de España; y

– Tribunal (País Vasco), Audiencia (Canarias), Cámara de Comptos (Navarra), Cámaras (Andalucía, Madrid), Consejos (Galicia, Castilla y León) y Sindicaturas (Catalunya, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Principado de Asturias e Islas Baleares), de Cuentas.

Actúan por delegación de sus respectivos parlamentos, con quienes les une un vínculo de mera adscripción, y juzgo que sólo pueden desempeñar eficazmente sus funciones si, todas y cada una de ellas, sujetas únicamente a la Ley y al Derecho, cumplen los siguientes requisitos, todos ellos garantizados por disposiciones legales:

– son independientes, orgánica y funcionalmente, de las instituciones controladas;

– disponen de iniciativa fiscalizadora y de la potestad de dirigirse directamente a cualquier órgano administrativo y exigir de todos ellos cuantos datos y antecedentes resulten precisos para el ejercicio de sus funciones;

– sus miembros gozan de la misma independencia e inamovilidad y están sujetos a las mismas causas de incapacidad e incompatibilidad que los jueces, son nombrados por los parlamentos por un período de tiempo independiente de los mandatos parlamentarios, son inamovibles y se hallan protegidos contra influencias exteriores; y

– gozan de independencia financiera.

 Reconocimiento legal expreso de sus pronunciamientos: Declaración de fiabilidad

Los pronunciamientos de los órganos de control externo sobre la fiabilidad de las cuentas públicas y sus evaluaciones sobre las políticas públicas, en general, deben contar con el suficiente reconocimiento legal y quedar sujetos a los principios de publicidad (que lleguen a los destinatarios finales, Parlamento y sociedad) y oportunidad, sin dilaciones indebidas.

Es imprescindible que los respectivos parlamentos, a la vista de los informes de fiscalización de los órganos de control externo, adopten resoluciones, unas veces en forma de mociones, instando al gobierno que proceda a actuar, a exigir el cumplimiento de las recomendaciones y otras iniciando las correspondientes tramitaciones parlamentarias o solicitando de dichos órganos aclaraciones, ampliaciones o nuevas fiscalizaciones.

Relaciones interinstitucionales de cooperación y colaboración

En sus relaciones interinstitucionales, los órganos de control externo deben basarse en la cooperación y colaboración recíprocas, la coordinación de las tareas y la unificación de los criterios técnicos de fiscalización, evitando duplicidades.

Es necesario que las fiscalizaciones de todas las instituciones sean coherentes entre sí, mediante el establecimiento de criterios técnicos, protocolos y procedimientos similares, la normalización del contenido de los informes, así como el intercambio de información previa de los planes anuales de trabajo de cada uno de los diferentes órganos de control. Todo ello de acuerdo con el principio de lealtad institucional, esto es, observando las obligaciones de información mutua, cooperación, asistencia y respeto a las respectivas competencias y ponderando en su ejercicio la totalidad de los intereses públicos implicados.

 La evaluación es un nuevo instrumento de medición y emisión de opinión sobre la creación de valor de los servicios públicos, el cumplimiento de los objetivos de gestión y la eficiencia de la Administración pública

El objetivo de la nueva gestión pública, así lo considero, es la creación de valor para los ciudadanos, mediante la prestación de servicios de calidad, gestionados de manera eficiente, mediante la utilización racional de los recursos públicos escasos y de manera eficaz, cumpliendo los objetivos que se establezcan en la planificación (presupuestación).

La sociedad democrática exige la evaluación de la gestión de las políticas públicas, que requiere, como se expone en el presente libro, además del control presupuestario y contable, que se recoja en las cuentas generales de las diferentes entidades públicas, el desarrollo de nuevos instrumentos de medición de las decisiones y políticas públicas que den información sobre el coste de las actividades y de la eficacia y la eficiencia, así como la puesta en marcha de indicadores de gestión.

En este punto, estimo que lo perentorio es poner en primera línea del debate intelectual el papel insustituible del control externo, que garantiza a las asambleas legislativas, esto es, a los representantes del conjunto de la sociedad (gobierno y oposición), unas herramientas de medición de resultados que, como recalco, además de elaborarse con objetividad, fomenten la transparencia que legitime una democracia de más calidad.

 Se propugna la puesta en marcha de iniciativas del poder legislativo que tiendan a la potenciación de la evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios, como ayuda para la toma de decisiones, útil, por tanto, para el conjunto, tan heterogéneo, de los actores sociales contemporáneos.

Estoy a favor, destacadamente, tanto de la evaluación interna de las políticas públicas o evaluación endoformativa, que informa a los protagonistas del programa para que puedan modificar sus conductas y mejorar la acción, como y, sobre todo, de la evaluación externa o evaluación recapitulativa, destinada a que personas ajenas al programa (los poderes públicos, los representantes políticos y la ciudadanía en general), se formen una opinión global acerca del valor de la acción tomada, lo que implica necesariamente a mi entender el control de la evaluación interna.

Esta evaluación supondría un indudable refuerzo de contrapesos del ejecutivo, mediante la emisión de juicios de valor sobre las políticas públicas, emitidos por un órgano institucional independiente de la Administración, como es el Tribunal de Cuentas y el resto de órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, a fin de enriquecer el debate democrático.

Ejercicio del cargo público en condiciones de igualdad efectiva para el gobierno y la oposición

La transparencia en la gestión pública no debe limitarse a los aspectos informativos y financieros, sino que, como propongo, debe extenderse al ejercicio, en condiciones de igualdad, de los cargos públicos, tanto por parte de los representantes de los ciudadanos que forman parte del gobierno de las instituciones, como de los de la oposición, sin que ello vaya en detrimento de una gestión ágil y eficiente.

Ello implica, entre otras medidas aconsejables, la participación de la oposición en las Mesas de Contratación, en los Tribunales Calificadores para la selección de personal, así como en todo tipo de empresas y órganos públicos en los que se debata y decida cuestiones de índole pública y/o esté presente o representada la Administración pública.

La asunción de esta conclusión lleva aparejada las consiguientes modificaciones legales, de las que resalto, por lo que ello implica de legitimidad en la tramitación y adopción de las mismas, su rango de ley.

Compatibilidad e independencia de los controles internos y externos

Los nuevos tipos de controles señalados deben ser tanto internos como externos, los primeros realizados por la propia Administración, aunque por medio de órganos ajenos a los órganos controlados, y los externos, ejercidos por el Tribunal de Cuentas y demás órganos de fiscalización externa, con métodos propios de control, aplicados asimismo a la evaluación del control interno.

 Implantación gradual, a pesar de las dificultades

Las dificultades técnicas para el diseño y medición del tipo de controles señalados, si bien no deben dejar de tenerse en cuenta, no deben servir de excusa para evitar o demorar la puesta en marcha de los mismos.

Es más, se propone su implantación, con carácter experimental, y en los próximos cuatro años, inicialmente para las entidades locales con población entre veinte mil y cien mil habitantes, y posteriormente para su extensión al resto de entidades locales, autonómicas y estatales.

Importancia central de las entidades fiscalizadoras externas en el sistema

A modo de cláusula de cierre de las conclusiones, propugno que las entidades fiscalizadoras externas desempeñen un papel cada vez más relevante, y reivindico su condición de entes insustituibles en las nuevas formas de fiscalización, tanto en lo que se refiere a la reconocida necesidad de control de la eficiencia, eficacia y economía, como, según he expuesto, en lo que afecte a las auditorías más novedosas y específicas de control de la objetividad y transparencia propuestas en la conclusión decimotercera.

Extraido del libro El control de las cuentas públicas

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I.

Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, de 26 de agosto de 1789

La Declaración  de los derechos del hombre y del ciudadano, de 26 de agosto de 1789, consagra en su artículo 15, el

derecho de la sociedad a pedir cuentas de su gestión a todo agente público

La Administración Pública tiene obligación de rendir cuentas. La sociedad, el derecho a pedirlas. Uno de los principales instrumentos al servicio de la sociedad para hacer efectivo este derecho son los tribunales de cuentas que, de una u otra manera, han estado presentes en el control de la Hacienda Pública.

Aún cuando su origen se remonta a la antigüedad, no es menos cierto que la naturaleza jurídica y fundamentos de tales instituciones diferían de lo que hoy se entiende por un Tribunal de Cuentas. Entre los antecedentes, se pueden citar los debates sobre los excesos de gastos de la Administración que tuvieron lugar en las Cortes de Carrión de 1317, y, más específicamente, el Oficio del Maestre Racional de Valencia o Aragón, los “Oidores” o “Veedores“,  La Cámara de Comptos de Navarra de 1365, o La Contaduría Mayor de Cuentas de 1437 (véase capítulo III de El control de las cuentas públicas).

El constitucionalismo introdujo el cambio fundamental que se produce cuando los Tribunales de Cuentas dejan de ser órganos dependientes del poder ejecutivo. Lo que antes era una fiscalización de la Hacienda Patrimonial, se convierte en una función constitucional, garantía del legislativo frente al ejecutivo.

Se encuentra mencionado en el Estatuto de Bayona de 6 de julio de 1808Constitución de Cádiz de 1812Real Cédula de 10 de noviembre de 1828Constitución de 1837Constitución de 1876Ley de Administración y Contabilidad de 1 de julio de 1911, Real Decreto de 19 de junio de 1924, y en la Constitución de 1931, que en su art. 120 define al Tribunal:

“El Tribunal de Cuentas de la República es el órgano fiscalizador de la gestión económica. Dependerá directamente de las Cortes y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el conocimiento y aprobación final de las cuentas del Estado.

II. 

La Declaración de Lima de 1977

En octubre de 1977 tuvo lugar el IX Congreso de INTOSAI, celebrado en Lima (Perú). En él se aprobó la Declaración  de “Criterios sobre las Normas de Auditoría”, conocida como la Declaración de Lima de 1977, y considerada como la Carta Magna de las entidades fiscalizadoras o tribunales de cuentas. Resumo su contenido:

 1. Control a posteriori

La institución del control es inmanente a la economía financiera pública.

El control se establece para poder analizar las desviaciones en relación con los objetivos, así como las infracciones que puedan existir al cumplimiento de la legalidad.

Las entidades fiscalizadoras son órganos de control externo que realizan controles a posteriori, aún cuando en algunos casos también pueden ejercer un control previo.

  2. Independencia respecto a la entidad fiscalizada

Es la característica fundamental. Las entidades fiscalizadoras sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores.

Independencia funcional y presupuestaria e independencia de los miembros y funcionarios que la componen, materias que deben ser reguladas por la Constitución, para que puedan desempeñar su trabajo adecuadamente.

Especialmente deben gozar de una protección legal suficiente, garantizada por un Tribunal Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control.

3. Relación con Parlamento, Gobierno y Administración

La independencia otorgada a las entidades fiscalizadoras por la Constitución y la Ley, les garantiza un máximo de iniciativa y responsabilidad, aun cuando actúen como órganos del Parlamento y ejerzan el control por encargo de éste. La Constitución debe regular las relaciones entre la Entidad Fiscalizadora y el Parlamento, de acuerdo con las circunstancias y necesidades de cada país.

La actividad del Gobierno, de las autoridades administrativas subordinadas y las demás instituciones dependientes, es objeto de control por parte de la entidad fiscalizadora.

De ello no se deduce ninguna subordinación del Gobierno a la entidad fiscalizadora. En particular, el Gobierno asume la plena y exclusiva responsabilidad de las operaciones realizadas por él y de sus omisiones y no puede remitirse a operaciones de control y dictámenes de la entidad fiscalizadora para su descargo, siempre que no se hayan dictado en forma de resoluciones judiciales ejecutables y firmes. 

4. Facultades de las entidades fiscalizadoras

Incluye las más amplias facultades de investigación y la ejecución de las verificaciones de control.

5. Rendición de informes

Informes anuales, destinados al Parlamento y a los ciudadanos, por lo que la publicidad de sus informes es fundamental.

6. Competencias de control de las entidades fiscalizadoras

Las competencias deben figurar en la Constitución en sus rasgos fundamentales en función de las circunstancias y necesidades de cada país. Las entidades fiscalizadoras deben ejercer también el control de la recaudación de los ingresos fiscales, incluyendo las declaraciones individuales de los contribuyentes.

El control de los ingresos fiscales es, en primer lugar, un control de legalidad y regularidad; sin embargo, las entidades fiscalizadoras tienen que controlar también la rentabilidad de la recaudación de impuestos y el cumplimiento de los presupuestos de ingresos así como, en caso necesario, proponer al legislativo medidas de reforma.

El control de las obras públicas no sólo abarca la regularidad de los pagos, sino también la rentabilidad de la obra y la calidad de su ejecución.

También deben ejercer el control en las empresas sujetas al Derecho privado, pero de titularidad sustancialmente pública (participación mayoritaria o influencia decisiva). Es conveniente que este control se ejerza a posteriori y que abarque también la rentabilidad, utilidad y racionalidad.

Las entidades fiscalizadoras deben disponer, asimismo, de una autorización, lo más amplia posible, para controlar el empleo de las subvenciones realizadas con fondos públicos.

    III.

La Declaración de Lima en la actualidad

El éxito de la Declaración se debe sobre todo al hecho de que, por una parte, abarca una amplia lista de todos los objetivos y temas relacionados con la auditoría de la Administración pública, y que, al mismo tiempo, son notablemente significativos y concisos, lo cual facilita su utilización, mientras que la claridad de su lenguaje garantiza que la atención se centre en los elementos principales.

El propósito esencial de la Declaración de Lima consiste en defender la independencia en la auditoría de la Administración pública: una entidad fiscalizadora que no pueda cumplir esta exigencia no se ajusta a las normas.

Sin embargo, la Declaración no se aplica por el mero hecho de que se logre la independencia, sino que también se requiere que esté sancionada por la legislación. Esto, no obstante, exige que las instituciones funcionen correctamente para que haya una seguridad jurídica, lo cual sólo podrá darse en una democracia que se rija por el imperio de la ley.

La Declaración sirve de modelo para todas las entidades de fiscalización externa.

Attila Chikán, Rector de la Universidad de Ciencias Económicas y Administración Pública de Budapest, afirmaba en 2004 que si bien es cierto que en nuestro mundo de ritmo acelerado, “las opiniones de una organización profesional, rara vez se citan después de más de un cuarto de siglo como fuente de autoridad o punto de referencia, la Declaración de Lima pertenece a estas raras excepciones”.

A su juicio, las características y los principios incluidos en ella resultaron ser de una gran importancia:

1. Proclama la independencia de las entidades y, en concreto:

– declara por qué es necesaria dicha independencia,

– llama la atención hacia la naturaleza de la independencia, y establece sus condiciones (personales y financieras) más importantes, y

– define el contenido de la independencia mediante el esclarecimiento de la relación de la entidad fiscalizadora con las instituciones.

2. Expone las limitaciones existentes en las actividades de las entidades fiscalizadoras y el poder de las decisiones de éstas; es decir, describe las expectativas referentes a las actividades y los resultados de dichas actividades.

3. Proporciona directrices metodológicas detalladas acerca del contenido y los campos de actividad de las entidades fiscalizadoras (implantando los principios de aseguramiento de la calidad, lo cual en 1977, se adelantaba bastante a su tiempo).

4. Establece la posición que ocupan las actividades de las entidades fiscalizadoras en el ámbito internacional (intercambio de experiencias y relaciones con organismos internacionales).

La Declaración se basa en principios y valores generales que perdurarán en el futuro; se expone mediante una redacción lúcida y una estructura clara que da la sensación de resultar incuestionable.

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Hace unos pocos meses inicié esta sugestiva travesía en las redes sociales y abrí este blog, inicialmente subtitulado como “El Control de las cuentas públicas“.

Desde mi experiencia en la empresa privada y en la Administración Pública, así como desde mi actual trabajo y actividad investigadora en dos campos tan distintos e interesantes como las Cámaras de Comercio y los Tribunales de Cuentas, pretendía transmitir, a quien estuviera mínimamente interesado, unas ideas tan variopintas como mis opiniones y actuaciones en la política,  la auditoría pública o la fiscalización de las cuentas públicas.

Antigua sede de la Cámara de Comercio de Bilbao

He pasado de gestor (de la empresa privada y de lo público), a controlador de los que gestionan y la doble perspectiva me ha enriquecido.

Venía  de estar cerca de veinte años en la gestión de la Administración pública, por lo que consideraba que podía aportar mi experiencia en ambos lados de la mesa: desde el lado de quien decide las inversiones públicas y desde quien controla a los que toman las decisiones. Los que me estáis visitando en el blog sois quienes podéis juzgar si estoy acertando en la pretensión inicial.

Posteriormente abrí el abanico de comentarios en el  blog para contar cosas de Bilbao y de sus gentes, de su historia y del presente, aspectos jurídicos y políticos, económicos y otras sensaciones que me sugiere la realidad actual.

El resultado ha sido, al menos para mí, sorprendente: hasta hoy, 10.133 visitas, y lo que aún creo que es más relevante, 1.095 comentarios de todo tipo a lo largo de 72 entradas o posts que he escrito hasta ahora.

Muchísimas gracias a todos.

Soy hijo, nieto y biznieto de marinos (de Plencia, Bizkaia, Euskal Herria), que navegaron por todos los mares del mundo (véase Capitán Gorordo; Historia y vidaCuentos de Klin klon).

Me entusiasma la navegación, la bitácora, el sextante y la brújula. También los riesgos y la necesidad de establecer un buen rumbo para llegar a puerto seguro.

 José María Gorordo Igartua, capitán de barco con veinte años, cuyas hazañas marinas aparecieron en las revistas  “Cuentos de Klin-Klón” (1935)Vida Vasca (1942) e Historia y Vida 

 

Hilario Gorordo Artaza, abuelo paterno, capitán de la marina mercante y alcalde de Plencia (1916 a 1921); el retrato se halla en el Museo Marítimo de la villa marinera, obra del pintor Jenaro Urrrutia y donado por mis primos, Francisco José, Maybe y Alicia Gorordo

 

Vuestra colaboración/participación, como lectores o como protagonistas de vuestras propias opiniones (favorables, matizadas o contrarias a lo por mí expresado), me animan a seguir adelante en esta apasionante aventura.

 

 

 

 

 

 

En la foto de arriba, el edificio verde, antigua sede de la Cámara de Comercio de Bilbao: en ella desempeñé el cargo de secretario-director hasta febrero de 1997, inaugurada en la década de los años 1980, siendo presidente Antonio Madariaga Zobaran, plenciano como yo, y uno de los grandes  profesionales que siempre ha apoyado al nacionalismo vasco, incluida la difícil época de las postrimerías del franquismo (le vetaron para presidente de Petronor, precisamente por ello, aún cuando había sido muchos años el primer ejecutivo de la refinería de petróleos).

 En la foto de la izquierda, Antxon Lafont, quien fuera director de la Cámara de Comercio de Bayona y posteriormente, presidente del Consejo Económico y Social del País Vasco, y Antón Madariaga, a la derecha, me acompañan el día de la investidura como doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea.

 Las cuatro fotos siguientes representan el nuevo Bilbao de 2010,  que se ha puesto de cara al río Nervión. En la última, el corazón de la Villa, los “Jardines de Albia”, en el otoño de 2010, en el que se puede compartir un descanso en un banco con Antonio Trueba, “el de los cantares” (Montellano, Galdames, Vizcaya, 1819, Bilbao, 1889)  recordado, sentado en una bella escultura de Benlliure; como anécdota Jorge Oteiza me propuso un día de 1988, siendo yo alcalde de Bilbao, que se girara la escultura para que “Trueba diera la cara al Palacio de Justicia, y no “el trasero””, y así se hizo, en un acto en el que también intervinieron el ilustre escritor Elías Amézaga y el concejal de Cultura, Mikel Ortiz de Arratia (Gregorio San Juan publicó en 1989 una selecta antología de textos de Trueba)

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Cito a continuación una propuesta de indicadores para emitir un juicio de objetividad, transparencia y atención al ciudadano en los ayuntamientos, cuyo desarrollo puede verse en el libro El control de las cuentas públicas“.

I.         Organización interna

a) Reglamento Orgánico Municipal, Reglamento de Distritos, Plan General de Ordenación Urbana, Ordenanzas locales, Bandos.

En cada caso, fecha de aprobación, número de artículos, descripción de la norma, destacando los aspectos relacionados con la transparencia y atención al ciudadano. Breve opinión al respecto.

b) Presupuestos: grado de cumplimiento de los mismos, análisis de desviaciones. Análisis especial para el caso de no aprobación de los presupuestos (art. 197 bis, Ley Régimen Electoral General).

c) Órganos y régimen de funcionamiento de los órganos: Pleno, alcalde, comisiones municipales: órganos de gobierno [en los municipios de más de 5.000 habitantes, art. 20 b) Ley de Bases del Régimen Local (LBRL]; órganos complementarios [Comisiones dictaminadoras de asuntos del Pleno, en municipios de más de 5.000 habitantes, art. 20 c) LBRL]; otros órganos complementarios (art. 20.3 LBRL); comisión especial de cuentas (art. 116 LBRL); comisiones especiales, en su caso.

Para todos estos órganos, se analizará: presidencia (nata y efectiva) de las mismas, sistema de votación, participación y reparto de vocalías entre los distintos grupos municipales, tanto para los corporativos que formen parte del equipo de gobierno como de la oposición.

Sesiones de los órganos, libro de actas (instrumento público solemne), debidamente foliado, con la rúbrica del presidente y el sello de la corporación, cumplimiento de las normas en relación con los informes preceptivos del secretario y, en su caso, del interventor.

d) Participación en entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio, empresas paramunicipales (titularidad exclusivamente municipal) y en consorcios, mancomunidades, empresas u otros organismos distintos de la Administración fiscalizada.

En este caso igualmente se debe analizar quién ocupa la presidencia (nata y efectiva) de las mismas, cómo se participa y el reparto de las vocalías entre los distintos grupos municipales, tanto para los corporativos del gobierno como para los de la oposición.

c) Mesa de contratación; composición; presencia o no de los distintos grupos municipales en la misma, incluidos los de la oposición; número de reuniones al año, revisión de las actas. Caso de no participar la oposición en la Mesa de Contratación, existencia o inexistencia de una Comisión de Vigilancia de la Contratación con la participación de representantes todos los grupos municipales. Opinión.

d) Grado de concentración de las compras de bienes y servicios:

– establecimiento de un gráfico ABC de proveedores, en el que se fije y se detalle el número de proveedores, que suponen un porcentaje significativo de las compras, por ejemplo, el 70% de lo que se compra a cuántos proveedores se les compra (referido a cada tipo homogéneo de obras, bienes o servicios que se contratan)[1];

– número y detalle de proveedores que se presentan, como promedio, a los distintos concursos y subastas para la ejecución de obras, servicios, etc.

e) Estatuto de los miembros de las Corporaciones locales; en particular, derecho de información, dotaciones económicas de la Corporación para los grupos municipales (fija y variable), así como sistema de retribuciones y/o indemnizaciones para el ejercicio de los cargos, de los corporativos del equipo de gobierno y de los de la oposición); constancia del registro de intereses, registro de causas posibles de incompatibilidad y de actividades, así como eventual acceso al mismo; política de locales y asesores para los grupos municipales.

f) Participación de los corporativos (de los del gobierno, de la oposición) y de personas que no ostentan la condición de concejales en la Junta de Gobierno local.

g) Existencia o inexistencia de Comisiones de Investigación. En caso afirmativo, comentarios y evaluación de los trabajos.

II.          Indicadores en relación con la recogida de la información

Los que se refieren a la recogida de información cualitativa, como por ejemplo:

– ¿Conocen los trabajadores (funcionarios) los objetivos y recursos de la organización, en cada caso?

– ¿Se conoce cuál es la percepción ciudadana en cuanto a los servicios que debe prestar la Administración fiscalizada? ¿A través de qué técnicas?

– ¿Se ha medido en alguna ocasión el grado de satisfacción de los clientes-ciudadanos para cada uno de los servicios que se prestan? ¿Se han tomado decisiones en base a los datos conocidos?

– ¿Existe carta de servicios?

– ¿Existe libro de quejas o reclamaciones, buzones de sugerencias, etc., sin perjuicio de los recursos administrativos? ¿Cuántas sugerencias/quejas se han presentado en el año de la fiscalización? ¿Con qué resultados?

% de cumplimiento de las inversiones en los capítulos 2 y 6, en relación con lo presupuestado.

tiempo medio entre la petición de licencias y las concesiones.

III.         Indicadores en relación con la dirección por objetivos y    control de gestión

– ¿Existe en la Administración que se fiscaliza algún sistema interno de “dirección por objetivos”, “control de gestión”, o “evaluación del rendimiento”? ¿Se analiza la “evaluación del desempeño”, es decir, el cumplimiento de las obligaciones inherentes a la misión de la Administración por áreas, departamentos, grupos e individuales?. Opinión acerca del sistema y de su funcionamiento.

– ¿Está reglamentada la separación de funciones entre el ámbito político (alcalde, comisión de gobierno, concejales delegados de área) y el directivo o administrativo, de tal manera que se puede deslindar nítidamente las funciones políticas y las gerenciales?. Opinión.

– ¿Está establecido un “estatuto del directivo”?. Opinión.

– ¿Existen incentivos económicos a los funcionarios por el cumplimiento de objetivos?. Individuales, por equipos. Opinión.

IV.         Indicadores en relación con la utilización de medios técnicos [art. 45 Ley del Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)]

– Breve exposición y evaluación del empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias. Actos jurídicos: se relacionan los ciudadanos con la Administración local para el ejercicio de sus derechos con este tipo de medios técnicos: en qué casos, número aproximado de contactos. Opinión.

– Contenido de las páginas web. Información disponible, control de las visitas. Opinión.

V.         Indicadores relativos a la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones

1. Lugares de presentación: a) Oficina del Registro General (%); especifíquese días, horario de apertura y cierre; b) Oficina de Correos (%); c) Página web, y d) Otro lugar público, especifíquese y porcentaje.

– ¿Existe ventanilla única para el administrado?

2. Medios de presentación: a) en soporte papel; b) por medios informáticos, electrónicos o telemáticos; c) por medio de soporte modelo, normalizado. Análisis estadístico de cada caso y evaluación del funcionamiento.

3. Modelos y sistemas normalizados de solicitud: ¿existen modelos normalizados de solicitud? ¿cuántos? ¿se utilizan? ¿en todos los casos, casi siempre, poco habitual?

4. Recibos de acreditación: ¿cómo se acredita la presentación en el caso de utilización de otro procedimiento distinto del soporte papel?

VI.         Indicadores relativos a la tramitación de procedimientos

– Existencia o inexistencia de objetivos en relación con los plazos de realización de los distintos procedimientos y medición de sus resultados reales. Análisis de desviaciones.

– Simplificación de documentos: ¿existen documentos-tipo para facilitar las relaciones Administración-administrado? ¿cuáles? ¿cuántos se utilizan al año? (registro de entrada, modelo de queja, modelo de solicitud de autorizaciones, etc.).

– Supresión de la intervención administrativa previa: ¿se ha sustituido en algún documento, en algún trámite, inicio de actividad o expediente, la autorización por la comunicación? ¿en qué casos? ¿cuántos al año?. Evaluación.

– Eliminación de trámites innecesarios: ¿se ha eliminado alguno en el último año? ¿cuántos? ¿cuáles?. Evaluación del resultado.

– Tiempo medio de duración y evaluación de procedimientos habituales (desde el principio hasta el final de la tramitación):

– expropiaciones;

– autorizaciones, licencias de actividad;

– licencias de construcción;

– multas;

– subvenciones;

– ejecución de demolición de obras ilegales;

– ejecutivos de cobros. Concesiones, certificaciones, etc.

VII.         Indicadores de gestión en relación con la obligación de resolver (arts. 42 y sigs. LRJPAC)

– Análisis estadístico y evaluación de los casos de prescripción de asuntos, renuncia de derechos por parte de los ciudadanos, caducidad de procedimientos, desistimiento de las solicitudes o desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento.

– Existencia o inexistencia de norma reguladora, por cada procedimiento, de los plazos máximos de duración de los mismos, así como la mención específica de los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución expresa produzca; constancia de que de estos extremos se informa a los interesados.

VIII.         Indicadores de gestión en relación con tramitaciones de urgencia

– Análisis de los casos en que se aprueba la tramitación de urgencia; razones, evaluación a la luz de la transparencia de la Administración en sus relaciones con los ciudadanos (art. 3.5 LRJPAC).

IX.         Indicadores en relación con la potestad sancionadora

– Tipo y número de infracciones administrativas anuales, pagos, garantías, tramitaciones, recursos, etc.

– Grado de eficacia en el cumplimiento de objetivos: por ejemplo, número de multas emitidas versus número de multas efectivamente cobradas y/o recursos empleados en la tramitación total; relación coste/eficacia.

X.         Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas

– Análisis estadístico y funcional de las indemnizaciones por el funcionamiento de los servicios, motivos de las mismas y análisis de la eficacia demostrada, en su caso; procedimientos judiciales por estos motivos, cuantía, medios empleados por la Administración.

XI.         Indicadores de gestión en relación con duplicidades

– Señalamiento expreso de funciones, competencias o acciones de fomento, que se repiten en los diferentes niveles de la Administración, con las consiguientes ineficiencias: otros ayuntamientos, diputaciones provinciales o forales, Gobierno autonómico, otras administraciones:

Habrá que ver en qué razones de eficacia se fundamenta, por ejemplo, el hecho de que existan eventuales duplicidades en bienestar social, cultura, etc., en ayuntamientos, diputaciones y Gobiernos autonómicos, etc.

– Propuestas de supresión de duplicidades, dirigidas al Pleno correspondiente sobre la base de criterios, generales o específicos, que se vaya formando el órgano de fiscalización externa.

– En cada informe, propuestas concretas de eliminación de duplicidades.

XII.         Indicadores de gestión en relación con la revisión de recomendaciones

– Grado de cumplimiento por parte de las Administraciones públicas, en relación con anteriores recomendaciones efectuadas por el Tribunal y/o órgano de control externo correspondiente.

En su caso, medidas a adoptar.

XIII.          Indicadores relativos a la participación ciudadana

– Iniciativa popular: número de iniciativas tramitadas, contenidos, decisiones del Pleno. Opinión.

– Observatorio urbano. Existencia, funcionamiento, opinión.

– Consejos de Distrito: en caso afirmativo, organización, composición, competencias. Funcionamiento, opinión.

– Posibilidades de participación de los ciudadanos, asociaciones de vecinos, asociaciones sectoriales del municipio, en: Plenos (intervenciones, propuestas de Mociones, etc.), Comisiones y demás órganos municipales. Opinión.

– Consejo Social de la ciudad: existencia, funcionamiento, opinión.

– Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones: existencia, funcionamiento, opinión.


[1] La concentración de las compras en pocos proveedores, aún cuando los procedimientos de compras sean legales y válidos, interesa analizar, puesto que puede ser indicativo de alguna desviación, incumplimiento o falta de objetividad.

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Transparencia en lo público: es necesaria una progresiva extensión de las auditorías públicas (fiscalización por los tribunales de cuentas) al examen de la eficacia y eficiencia de la actividad económica-financiera de los entes públicos y un pronunciamiento específico sobre la racionalidad en la ejecución de los gastos públicos

 La introducción del principio de eficacia en relación a la actividad administrativa no es nueva para la ciencia jurídica. Sin embargo, recientemente se ha planteado en términos novedosos: de un lado, el deterioro continuo del prestigio de la cultura de lo público, que se considera lento, rígido e inadecuado, en definitiva, contrario a la eficacia, y, de otro, el creciente prestigio del sistema privado, al que se considera ágil, flexible, capaz de responder y de amoldarse a los cambios, ha producido la racionalización y el saneamiento de lo público, la privatización de sectores que hasta épocas recientes estaban en manos de la Administración pública, la desregulación y el surgimiento de nuevas formas de organización y de acciones públicas.

De la exclusiva preocupación por la legalidad del actuar administrativo se pasó a ponderar también la eficacia, es decir, el grado en que se cumplían los objetivos previstos en las normas.

 (1)

Referencias normativas.-

1. La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 de la Constitución Española, en adelante, CE).

El art. 31.2 CE, señala que el gasto público ”realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.

Objetividad, lealtad, buena fe, eficacia y diligencia, y algunos otros estándares permiten poner al día el perfil ético de la institución administrativa.

La objetividad es un concepto jurídicamente acuñado desde la ética; al incorporarse al mundo del Derecho, una conducta carente de objetividad no queda en una mera trasgresión ética; constituye, además, una conducta antijurídica.

La objetividad de la Administración es una consecuencia de la imparcialidad con que el funcionario actúe.

La objetividad es uno de los principios que se impone a la Administración Pública; la eficacia, otro (art. 103.1 CE).  El predominio de una de las dos exigencias no significa, en ningún caso, que se pueda prescindir de la otra. Modernamente, la eficacia se ha situado en una posición predominante.

El problema reside en la actividad discrecional, en la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados a la hora de establecer los criterios legales que permiten a la Administración elegir entre varias opciones, cuestión muy relevante, tanto en la selección del personal, como en la contratación. La arbitrariedad sería la ausencia total de fundamentación razonable y objetiva para tomar una decisión (adjudicar un contrato, seleccionar a una persona).

 2. El art. 3.1 Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJPAC, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, repite literalmente el art. 103.1. de la Constitución (el principio de eficacia entre otros), a lo que añade otros dos principios que también deben respetar en su actuación, el de la buena fe y el de la confianza legítima.

El art. 3.2 LRJPAC señala que las Administraciones públicas, en su actuación, se rigen por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Además, la Ley 4/1999, de reforma de la Ley 30/92, añade un punto, el 5º, que señala que, en sus relaciones con los ciudadanos, las Administraciones actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación).

Así se introduce en la legislación no sólo la objetividad de la Administración Pública, sino también el principio de eficacia y los criterios de eficiencia, economía, dándoles a las palabras “eficacia” “eficiencia” y “economía” un significado jurídico.

 3. Por lo que respeta a la Administración General del Estado, conviene destacar el art. 3 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, LOFAGE, por su concreción:

1.- Organización:

a) Descentralización funcional.

b) Desconcentración funcional y territorial.

c) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

d) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

e) Coordinación.

2.- Principios de funcionamiento:

a) Eficacia en el cumplimiento de os objetivos fijados.

b) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

c) Programación y desarrollo de objetivos  y control de la gestión y de los resultados.

d) Responsabilidad por la gestión pública.

e) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

f) Servicio efectivo a los ciudadanos.

g) Objetividad y transparencia de la actuación administrativa.

h) Cooperación y coordinación con las otras Administraciones públicas.

 

El art. 4 LOFAGE se dedica a desarrollar principios de servicios a los ciudadanos.

 4. La normativa relativa a la contratación del sector público establece que las Administraciones públicas se deben ajustar a los principios de publicidad y concurrencia y, en todo caso, a los de igualdad y no discriminación. Como requisitos para la celebración de contratos, señala nueve: necesidad de un órgano de contratación con competencia, capacidad del contratista adjudicatario, objeto, precio, existencia del crédito adecuado y suficiente, tramitación del expediente, fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico, aprobación del gasto y formalización del contrato.

 5. Las leyes autonómicas de los órganos de control externo (véase una entrada anterior en el blog) también regulan estas cuestiones. En concreto, la Ley 1/1988, de 5 de febrero, del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP), tras definir lo que se entiende por fiscalización, en su art. 9.3, es bien expresivo:

“Dicha fiscalización se extenderá, igualmente, al examen de la eficacia y eficiencia de la actividad económica-financiera de los Entes integrantes del Sector Público Vasco y a la proposición de medidas de racionalización y mejora de la misma respecto a todos o algunos de los indicados entes…”.

 Utiliza los conceptos de “racionalidad”, “economía y “eficacia”, en el art. 9.4, cuando dice, en relación con la liquidación de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma:

“El TVCP emitirá su informe dentro de los cuatro meses siguientes a su recepción y necesariamente deberá pronunciarse sobre:

………….

b) Racionalidad en la ejecución de los gastos públicos basados en criterios de economía y eficacia”.

 La expresión “necesariamente deberá pronunciarse” deja pocas dudas interpretativas sobre las obligaciones actuales del TVCP en relación con la fiscalización, aunque los análisis sobre la racionalidad en la ejecución de los gastos públicos basados en criterios de economía y eficacia han sido, hasta la fecha, expresamente excluidos en los informes de dicho Tribunal.

En el art. 10, en contratación, al referirse a las materias objeto de fiscalización: en concreto, en el art. 10.a) señala que el TVCP fiscalizará “los contratos celebrados por el Sector público, en los casos en que así esté establecido, o que el Tribunal considere conveniente. Si se refiere a contratos de obras públicas, la fiscalización se extenderá a la rentabilidad de las obras y a la eficacia de su ejecución”, y, en el art. 10.d) vuelve a reiterar las obligaciones del Tribunal en relación con “la legalidad, regularidad y eficacia de los ingresos presupuestarios”.

 6. El Tribunal Constitucional ha asumido con entera naturalidad el principio y la naturaleza jurídica del mismo: así las SsTC 22/1984, de 17 de febrero o la STC 178/1989, de 2 de noviembre:

FJ 3.º: “… un principio esencial, sancionado en el art. 103.1 CE, que debe presidir, junto con otros, que ahora no hacen al caso, toda actuación de la Administración pública…el principio de eficacia”, y más adelante: “Si resulta que no sólo la imparcialidad, sino también la eficacia, es un principio sancionado en el mismo precepto constitucional, aunque en otro apartado, que debe presidir la organización y la actividad de la Administración pública, el legislador puede tenerlo perfectamente en cuenta a la hora de diseñar el régimen o sistemas de incompatibilidades, extrayendo del mismo todas las consecuencias”.

 El Tribunal Supremo, en diversas sentencias, entra de lleno en lo que define como la racionalidad de una buena administración, en base a la argumentación de que la legitimidad de la actuación de una potestad discrecional no deriva sin más de su naturaleza discrecional, sino de la racionalidad de su contenido en relación con la base de hecho que integra la causa del acto administrativo.

 7. La doctrina: cada vez más decidida al impulso de estas ideas: La revista Documentación Administrativa dedicó el núm. 218-219, de 1989, íntegramente, al desarrollo del concepto de la eficacia y las técnicas de evaluación de la eficacia en la Administración Pública.

Para Jesús González Pérez debe existir equilibrio entre eficacia y garantía; el procedimiento administrativo no es un mero ritual, sino la base de la garantía de los ciudadanos

Sin duda, la eficacia tiene mucho que ver con la organización. Tal y como dice el Tribunal Constitucional, en la STC 178/1989, de 2 de noviembre, el principio de eficacia debe presidir la organización, lo que es previo a la actividad administrativa.

¿Qué se quiere decir cuando se habla de principios de eficacia o de transparencia o criterios de eficiencia o de economía, o de racionalidad en la ejecución de los gastos?.

La legalidad vigente, como hemos visto resumidamente, impulsa de manera decidida la fiscalización hacia la transparencia y el pronunciamiento de los Tribunales de Cuentas sobre la racionalidad en la ejecución de los gastos, lo que es un elemento diferenciador del sector público.

Además del análisis de la legalidad, los indicadores de gestión son instrumentos que permiten la evaluación de los servicios en términos de cumplimiento de los principios de la buena administración, de la transparencia y eficacia, así como de la aplicación de los criterios de eficiencia y economía en la realización del gasto público, dado que una óptima gestión de los recursos públicos ha de valorarse de una forma global.

 8. Los Tribunales Europeos de Cuentas reiteradamente se han mostrado preocupados por la transparencia y el control de la eficacia y eficiencia en las actuaciones de las Administraciones públicas, siendo un tópico recurrente, tratado en la inmensa mayoría de Jornadas y Congresos que se celebran[1] el sentir favorable a introducir la auditoría de eficacia, eficiencia y economía es abrumador en los ambientes teóricos, académicos y congresuales; sin embargo, su implementación, al menos en nuestro caso, está por llegar.

 9. Conclusiones

La fiscalización no se puede reducir a un simple control de legalidad, porque, si así se hiciese, se incumpliría la propia legalidad vigente.

Quedan claras las obligaciones legales de los Tribunales de Cuentas, tanto en fiscalización estrictu sensu, sujeción de las cuentas a los principios contables y a la legalidad, como en relación a la objetividad, racionalidad, eficacia, eficiencia y economía, y resto de principios por los que se deben regir las Administraciones públicas en la ejecución del gasto y en la consecución de los ingresos.

Por diversos motivos que no vienen al caso, los informes que vienen elaborando los tribunales y órganos autonómicos de control externo adolecen sistemáticamente de una insuficiencia, al eludir pronunciarse acerca de estas cuestiones sustanciales, propias de sus funciones y cometido, que, reitero, les son encomendadas directamente por la Ley.

Con esta comunicación, propongo iniciar un Plan para los próximos años en el que se emprenda esta reforma de los informes de los Tribunales de Cuentas juzgando paulatinamente la objetividad y racionalidad de la decisiones concretas de las Administraciones públicas y, asimismo, la eficacia, eficiencia y economía.

Para ello se debe introducir, primeramente en los presupuestos de las Administraciones públicas y, luego, en los memorándums de planificación de auditoría, indicadores de gestión y cuestionarios, para que, consiguientemente, aparezca en los informes finales una opinión fundamentada en relación con el cumplimiento de los citados objetivos.

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 EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. AUDITORÍAS DE GESTIÓN. EL CONTROL DE LA EFICIENCIA, ECONOMÍA Y EFICACIA

I.      Base constitucional

El art. 31.2 de la Constitución Española dice:

“El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.

En base a ello, la Administración Pública en todos sus niveles, está obligada a organizarse de manera que la programación y ejecución de los gastos públicos responda a los criterios de eficiencia y economía.

A partir del precepto (por su ubicación en el título I, De los derechos y deberes fundamentales) se puede afirmar, coincidiendo con amplios sectores doctrinales, que se constitucionaliza el derecho de los ciudadanos a exigir que las Administraciones Públicas, por medio del gasto público, realicen una asignación equitativa de los recursos públicos y se programen y ejecuten respondiendo a los criterios de eficiencia y economía. En todo caso, es un deber de las Administraciones Públicas.

La asunción de ideas similares por la mayoría de las legislaciones europeas y el Derecho comunitario ha producido sustanciales cambios legislativos para que el derecho de los ciudadanos tenga plena eficacia, lo que ineludiblemente significa la introducción de una nueva cultura de la gestión y el control de lo público, de la calidad de los servicios prestacionales, que es la materia que se desarrolla en esta entrada.

 II. Impulso internacional en el control de la eficiencia, economía y eficacia. La Nueva Gestión Pública

La corriente de opinión Nueva Gestión Pública parte con fuerza del Reino Unido, Estados Unidos y Canadá, del mundo anglosajón en general[1], y se ha extendido ya a todo el mundo. Se pretende aplicar los principios de las empresas privadas al sector público, en el que la Administración (empresa vendedora de servicios) trata de ofrecer productos a los clientes (los ciudadanos) con el máximo rendimiento posible.

El modelo norteamericano de “Agencias” -entendiendo por tales las estructuras organizativas creadas por el Congreso para realizar funciones públicas- es muy amplio, en el que se pueden incluir entes con realidades heterogéneas, organismos especializados para la ejecución de determinadas tareas.

También se encuentran “Agencias Ejecutivas” en el Derecho británico, sobre todo a partir de la década de 1990, en que proliferan.

El Primer Informe del Comité sobre las Normas de Conducta en la vida pública, conocido como el Informe Nolan, fue presentado ante el Parlamento Británico por el Primer Ministro, en mayo de 1995.

El Informe define siete principios de la vida pública (desinterés, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia, honestidad y liderazgo) que propone se deben aplicar en todos los ámbitos de la vida pública.

El Preámbulo de la Declaración de Lima de 1977 (IX Congreso de INTOSAI) es todo un canto a la eficacia:

“Considerando que la utilización regular y racional de los fondos públicos constituye una de las condiciones esenciales para garantizar el buen manejo de las finanzas públicas y la eficacia de las decisiones adoptadas por la autoridad competente;

… que los objetivos específicos de la fiscalización, a saber, la apropiada y eficaz utilización de los fondos públicos, la búsqueda de una gestión rigurosa, la regularidad en la acción administrativa y la información, tanto a los poderes públicos como al país, mediante la publicación de informes objetivos, son necesarios para la estabilidad y el desarrollo de los Estados, en el sentido de los postulados de las Naciones Unidas…”.

La relación entre las entidades fiscalizadoras y los órganos de control interno se establece en el art. 3.3:

“Incumbe a la Entidad Fiscalizadora (Superior), como órgano de control externo, controlar la eficacia de los órganos de control interno. Asegurada la eficacia del órgano de control interno, ha de aspirarse a la delimitación de las respectivas funciones, a la delegación de las funciones oportunas y a la cooperación entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el órgano de control interno, independientemente del derecho de la Entidad Fiscalizadora Superior a un control total”.

El art. 4 es el que ordena los objetivos de la fiscalización, control formal y control de las realizaciones:

1. La tarea tradicional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores es el control de la legalidad y regularidad de las operaciones.

2. A este tipo de control, que sigue manteniendo su importancia y trascendencia, se une un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad, economicidad y eficiencia de las operaciones estatales, que no sólo abarca a cada operación sino a la actividad total de la Administración, incluyendo su organización y los sistemas administrativos.

3. Los objetivos de control a que tienen que aspirar las Entidades Fiscalizadoras Superiores, legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones, tienen básicamente la misma importancia; no obstante, la Entidad Fiscalizadora Superior tiene la facultad de determinar, en cada caso concreto, a cual de estos aspectos debe darse prioridad.

En el Congreso de Nairobi (1980) se incluyó como uno de los cuatro grandes temas, los controles de eficacia y rentabilidad en empresas públicas. El Congreso recomendó que:

– Las Entidades Fiscalizadoras Superiores evalúen el rendimiento de las empresas estatales en relación con los objetivos sociales, económicos y comerciales vinculados con las políticas gubernamentales y las situaciones y circunstancias específicas actuales del entorno socioeconómico de cada Estado.

– La evaluación de la eficacia referente al cumplimiento de las metas o los objetivos tome en consideración asimismo el grado de eficiencia y economía con el cual se hayan gestionado los recursos invertidos, incluida la evaluación del sistema de gestión adoptado por las empresas.

– Las modernas técnicas de fiscalización se apliquen al control de las empresas.

III.   Base comunitaria

1.      LA EFICACIA Y EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

La eficacia es un principio presente en la Unión Europea de manera reiterada, vinculado al principio de subsidiariedad.

En el Informe del Comité de las Regiones al Consejo de Europa “Legislar mejor, 1998: una responsabilidad que debe compartirse”, de 24 de septiembre de 1999, se expresa lo siguiente:

“El Comité observa que el propio Tratado prevé, sin embargo, que las decisiones se adopten lo más cerca posible del  ciudadano, en un nivel que no coincide necesariamente con el nacional. Así se sanciona el principio de subsidiariedad como principio de proximidad y eficacia; de ello resulta que tal principio está destinado a aplicarse también a las relaciones con los entes territoriales, lo que implica que los Estados deben dejar a los entes territoriales las responsabilidades y decisiones que estos últimos pueden tomar con mayor eficacia”.

En el Preámbulo del Tratado de Maastricht de 7 de febrero de 1992[2], se cita expresamente el principio. En efecto, deseando, entre otros objetivos, “fortalecer el funcionamiento democrático y eficaz de las Instituciones” y resueltos a continuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad”.

El art. 5 del Tratado (antiguo art. 3 B del Tratado constitutivo de 25 de marzo de 1957, tras la modificación del Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997 y de Niza, de 26 de febrero de 2001), en su apartado segundo, recoge:

“En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario”.

Si los objetivos de la acción pretendida pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, la Comunidad no intervendrá. Sólo se admite la actuación comunitaria cuando los objetivos puedan lograrse mejor y ello debido, precisamente, a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada.

El Preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea reafirma el principio de subsidiariedad en su párrafo 5.º, cuando manifiesta, “respetando las competencias y misiones de la Comunidad y de la Unión, así como el principio de subsidiariedad, los derechos reconocidos especialmente por las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes de los Estados miembros…” y el art. 51, primero del capítulo VII dedicado a disposiciones generales, que afirma que “las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las Instituciones y órganos de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad…”, garantía reforzada por el art. 53.

En el “Libro Blanco de la Gobernanza Europea”, de la Comisión Europea, que se apuesta por una profundización en los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, entendiendo que éstos, “desde la concepción de las políticas hasta su aplicación efectiva implica la elección del nivel en el que ha de actuarse y la selección de los instrumentos utilizados debe estar en proporción con los objetivos perseguidos”.

El principio de subsidiariedad, vinculado a la proximidad y a la eficacia, ha sido asumido por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y forma parte de la doctrina jurisprudencial comunitaria de manera reiterada [por todas, la STJCE de Primera Instancia (Sala Segunda), de 31 de enero de 2007, STJCE de Primera Instancia (Sala Segunda), de 12 de julio de 2006 y STJCE (Gran Sala), de 12 de julio de 2005]: “es preciso recordar que el principio de subsidiariedad se recoge en el art. 5 CE, párrafo segundo, a tenor del cual, la Comunidad intervendrá en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario).

2.          DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN

Cabe hacer una referencia al principio de buena administración recogido en el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 7 de diciembre de 2000, que, aunque no se integra en los Tratados Constitutivos fueron asumidos por todos los países en Niza. Dice así:

“Art. 41.1: Derecho a una buena administración

1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable[3].

IV.   El Pacto de Estabilidad y Crecimiento en la Unión Europea (Ámsterdam, 17 de junio de 1997)

Su influencia se refleja en el apartado siguiente.

V.  La eficacia, eficiencia y economía en la legislación estatal

Además de las referencias citadas, los principios de eficacia, eficiencia y economía aparecen en varias disposiciones legales estatales, que se resumen a continuación:

A)  Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)

El art. 3.1 repite el contenido del art. 103.1. de la Constitución (el principio de eficacia[4] entre otros); el art. 3.2 señala que las Administraciones públicas, en su actuación, se rigen por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Además, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la Ley 30/92, se añade un punto, el 5.º, que señala que, en sus relaciones con los ciudadanos, las Administraciones actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación).

Así se introduce en la legislación no sólo la objetividad de la Administración Pública, sino también el principio de eficacia y los criterios de eficiencia, economía, dándoles a las palabras “eficacia” “eficiencia” y “economía” un significado jurídico.

B) Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE)

En el art. 3, ordena a la Administración General del Estado que se organice y actúe con pleno respeto al principio de legalidad y de acuerdo con los principios de organización (jerarquía, descentralización funcional, desconcentración funcional y territorial, economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales, simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos y coordinación) y de funcionamiento (eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y de los resultados, responsabilidad por la gestión pública, racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, servicio efectivo a los ciudadanos, objetividad y transparencia de la actuación administrativa y cooperación y coordinación con las otras Administraciones públicas).

C)  Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (y la complementaria, LO 5/2001, de 13 de diciembre) y Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001 (y la complementaria, LO 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la LO 5/2001, de 13 de diciembre)[5]

La Ley define, en lo que aquí interesa, como principios generales, entre otros, el de transparencia y el de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.

D)  Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria

La Ley desarrolla los principios de eficacia y eficiencia de manera muy explícita. Además de la Exposición de Motivos, cuando se refiere a los principios de funcionamiento de la gestión económico-financiera, en el art. 69.1 LGP se dice:

“Los sujetos que integran el sector público estatal adecuarán su gestión económico-financiera al cumplimiento de la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, en un marco de objetividad y transparencia en su actividad administrativa”.

Y en el art. 69.2 LGP se vuelve a la cuestión de control o evaluación:

“La programación y ejecución de la actividad económico-financiera del sector público estatal tendrá como finalidad el desarrollo de objetivos y se pone el énfasis en el control de la gestión de los resultados, contribuyendo a la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas de gasto establecidas por el Gobierno y en función de los recursos disponibles”.

Idea que se refuerza y reitera en el art. 69.4 LGP:

“Los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público estatal serán responsables de la consecución de los objetivos fijados promoviendo un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos”.

Se habla de cumplimiento de objetivos (eficacia), de uso eficiente de los recursos y de calidad de los servicios prestados.

A continuación, la Sección 2.ª (arts. 70 a 72) se dedica a la gestión por objetivos, con tres ideas principales:

1.ª Sistema de objetivos. Los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios establecerán, a través de la elaboración de los programas plurianuales a que se refiere el art. 30 de la Ley, un sistema de objetivos a cumplir en su respectiva área de actuación, adecuado a la naturaleza y características de ésta.

Los sistemas de gestión y control de los gastos públicos deberán orientarse a asegurar la realización de los objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las desviaciones que pudieran haberse producido y sus causas.

2.ª Balance de resultados e informe de gestión. Los titulares de los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios formularán un balance de resultados y un informe de gestión relativos al cumplimiento de los objetivos fijados para ese ejercicio en el programa plurianual correspondiente a dicho centro gestor del gasto, que se incorporarán a la memoria de las correspondientes cuentas anuales, en los términos establecidos en el art. 128 de la Ley.

3.ª Evaluación de políticas de gasto. El Ministerio de Hacienda, en colaboración con los distintos centros gestores de gastos, impulsará y coordinará la evaluación continuada de las políticas de gasto con la finalidad de asegurar que las mismas alcancen sus objetivos estratégicos y el impacto socioeconómico que pretenden.

Obsérvese que se encomienda a la propia Administración, a través del Ministerio de Hacienda, la competencia-función de la evaluación continuada de los gastos públicos al objeto de alcanzar los objetivos que se pretenden con el presupuesto.

E) Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado

Resulta novedoso sobre la base de los siguientes programas de calidad:

Análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios (arts. 5 a 7): estudio de las necesidades y expectativas de los clientes (ciudadanos) sobre aspectos esenciales del servicio, en especial sus requisitos, formas y medios para acceder a él y los tiempos de respuesta.

Cartas de servicios, documentos que constituyen el instrumento a través del cual los órganos, organismos y entidades de la Administración General del Estado informan a los ciudadanos y a los usuarios sobre los servicios que tienen encomendados, sobre los derechos que les asisten en relación con aquéllos y sobre los compromisos de calidad en su prestación (arts. 8 a 13).

Quejas y sugerencias (arts. 14 a 19), que se deberán tramitar y responder en el plazo de veinte días.

Evaluación de la calidad de las organizaciones (arts. 20 a 21), donde se prevén autoevaluaciones y evaluaciones externas.

Reconocimiento, premios a la excelencia y a la calidad e innovación en la gestión pública (arts. 22 a 25).

Observatorio de la calidad de los servicios públicos (arts. 26 a 28), adscrito al Ministerio de Administraciones Públicas, plataforma de análisis periódico y uniforme de la percepción ciudadana sobre los servicios públicos de la Administración General del Estado, con el fin de proponer iniciativas generales de mejora y facilitar a los ciudadanos información global sobre la calidad en la prestación de los servicios.

F) Las Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos: Ley 28/2006, de 18 de julio

La Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos responde al nuevo enfoque organizativo y funcional de los organismos públicos que tienen encomendada la tarea de satisfacer las necesidades y demandas ciudadanas con el nivel de calidad que exige la sociedad de hoy en día para una adecuada y eficaz prestación de los servicios públicos.

Se trata de una nueva cultura de gestión que ha de apoyarse en el cumplimiento de objetivos claros, medibles y orientados hacia la mejora en la prestación del servicio, con las consiguientes ventajas para los usuarios y para los contribuyentes.

El modelo queda perfilado en la Ley:

1. La Administración General del Estado fija los objetivos y establece un marco de evaluación y control, mediante los indicadores de gestión.

2. Las Agencias estatales gestionan con arreglo al plan de acción anual, con arreglo al denominado contrato de gestión (art. 13) que, como mínimo debe establecer los siguientes extremos:

          a) objetivos a perseguir, resultados a obtener y, en general, gestión a desarrollar;

          b) planes necesarios para alcanzar los objetivos y fijación de fechas al respecto;

          c) previsiones máximas de plantilla de personal;

         d) recursos personales, materiales y presupuestarios;

         e) efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos (montante de masa salarial destinada al complemento de productividad). Se determinarán los mecanismos que permitan la exigencia de responsabilidad, en caso de incumplimiento de objetivos (art. 13.3);

         f) en caso de déficit, procedimiento a seguir para su cobertura, así como las consecuencias de la responsabilidad, en su caso, y

         g) procedimiento para la introducción de las modificaciones anuales.

Las Agencias Estatales son entidades de Derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias.

Una vez aprobadas las cuentas por el Consejo Rector, se remitirán a través de la Intervención General de la Administración del Estado al Tribunal de Cuentas para su fiscalización.

El control interno de la gestión económico-financiera de las Agencias Estatales corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado bajo las modalidades de control financiero permanente y auditoría pública (art. 31.2).

Además, estarán sometidas a un control de eficacia (comprobación del grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización de los recursos asignados), que será ejercido, a través del seguimiento del contrato de gestión, por los Ministerios de adscripción (art. 31.3).

El control externo corresponde al Tribunal de Cuentas de acuerdo con su normativa específica (art. 31.1).

G)  Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre: Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios

Calificada de creación “de largo recorrido”, que impulsa un “sistema público de evaluación en España”, una nueva cultura de gestión sobre la base del desarrollo de la administración por objetivos y de la evaluación de los resultados.

Los objetivos de la Agencia de Evaluación son:

a) promover la cultura de evaluación y de calidad de los servicios e impulsar su práctica en la gestión pública;

b) elaborar y proponer metodologías de acreditación y certificación y fomentar la implantación de información e indicadores para la evaluación y la gestión de la calidad;

c) realizar trabajos de evaluación;

d) fomentar la mejora de la calidad de los servicios públicos;

e) analizar, a efectos de la realización del Informe, la actividad desplegada por las agencias estatales, y

f) prestar un servicio eficaz, eficiente y de calidad.

El control se ejercerá de la siguiente manera:

a) El control interno, a la Intervención General de la Administración del Estado, realizándose bajo las modalidades de control financiero permanente y de auditoría pública.

b) El control de eficacia, ejercido a través del seguimiento del Contrato de gestión, por el Ministerio de Administraciones Públicas.

c) El control externo de la gestión económico-financiera, que corresponde al Tribunal de Cuentas de acuerdo con su normativa.

H)   Otras disposiciones estatales, recientemente actualizadas

La legislación estatal ha sido actualizada y adaptada a los principios inspiradores de la eficacia, eficiencia y economía y de la transparencia. Además de las leyes expresadas, se pueden citar:

– Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, de modificación de la Ley 13/1995. Actualmente se halla en el trámite parlamentario la elaboración de una nueva ley de contratos del sector público.

– Ley 38/2003, de 17 de noviembre, Ley General de Subvenciones. Dentro de los principios generales, se determina que las Administraciones públicas, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones públicas los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación (art. 8.1) y la gestión de las subvenciones se realizará de acuerdo con los principios de: a) publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación; b) eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante, y c) eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (art. 8.3).

– Ley 33/2003, de 3 de noviembre, Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas. Al regular los principios relativos a los bienes y derechos de dominio público, el art. 6 de la Ley señala que la gestión y administración se debe ajustar, entre otros, al principio de adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público a que estén destinados, aplicación efectiva al uso general o al servicio público o ejercicio diligente de las prerrogativas de la Ley. Y entre los principios relativos a los bienes y derechos patrimoniales, el art. 8 establece que la gestión y administración se debe ajustar, entre otros, a los principios de: a) eficiencia y economía en su gestión; b) eficacia y rentabilidad en la explotación de estos bienes y derechos; c) publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación de estos bienes.

– Ley 48/2003, de 26 de noviembre, régimen económico y prestación de servicios de los Puertos de interés general. En el art. 4, por lo que se refiere a la optimización de la gestión económica, se concreta que Puertos del Estado y Autoridades Portuarias gestionarán sus recursos económicos atendiendo a criterios de eficacia y de eficiencia, a fin de lograr el cumplimiento de los objetivos previstos y la rentabilidad del patrimonio.

VI.  Eficacia, eficiencia y economía en la legislación autonómica

1.   EN LA LEGISLACIÓN SUSTANTIVA DE SINDICATURAS, TRIBUNAL, CÁMARAS, AUDIENCIA Y CONSEJOS DE CUENTAS

A)      En el resto de las Comunidades Autónomas

Los principios a los que nos referimos están presentes en todas ellas, Cataluña (art. 11), Navarra (art. 9), Comunidad Valenciana (arts. 5 y 8), Galicia [arts. 4.a) y 20], Andalucía (arts. 4 y 14), Canarias (arts. 5, 6, 7 y 18), Castilla-La Mancha (arts. 11 y 21), Comunidad de Madrid (arts. 4, 6, 7.2 y 9.3) Castilla y León (art. 5.2 y 6.2), Principado de Asturias [arts. 4.a), 7.1 y art. 14.2], Islas Baleares [(art. 4.1.a), 8, 12.1.a) y 12.1.b)].

B)      En la Comunidad Autónoma del País Vasco

Por lo que se refiere al País Vasco, el art. 9.3 es bien expresivo:

“Dicha fiscalización se extenderá, igualmente, al examen de la eficacia y eficiencia de la actividad económico-financiera de los Entes integrantes del Sector Público Vasco y a la proposición de medidas de racionalización y mejora de la misma respecto a todos o algunos de los indicados entes”.

El segundo inciso del artículo aclara el contenido del precepto:

“Este examen podrá tener por objeto la totalidad o parte de la actividad económico-financiera, pudiendo utilizar procedimientos de muestreo y tendrá el alcance y duración que expresamente se determine”.

Es decir, el Tribunal de Cuentas no está obligado a la extensión de la fiscalización al examen de la eficacia y eficiencia en todas las fiscalizaciones sino que “podrá” optar por la totalidad o por parte de la actividad económico-financiera y “podrá” utilizar procedimientos de muestreo.

Además, el examen de la eficacia y eficiencia tendrá el alcance (y duración) que expresamente se determine en cada caso.

En este artículo no se hace ninguna referencia al término “economía”. No obstante, utiliza el término “economía”, junto con los conceptos de “racionalidad” y “eficacia”, en el art. 9.4, cuando dice, en relación con la liquidación de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma:

“El TVCP emitirá su informe dentro de los cuatro meses siguientes a su recepción y necesariamente deberá pronunciarse sobre …:

b) Racionalidad en la ejecución de los gastos públicos basados en criterios de economía y eficacia”.

La “racionalidad” (término no definido) debe basarse en los criterios de “economía” y “eficacia”, que tampoco define y son diferentes de los empleados en el art. 9.3 (“eficacia” y “eficiencia”), a no ser que se infiera que “economía” y “eficiencia” son expresiones idénticas, lo que no es admitido por la generalidad de la doctrina.

La expresión “necesariamente deberá pronunciarse” deja pocas dudas interpretativas sobre las obligaciones actuales del TVCP en relación con la fiscalización.

En contratación, al referirse a las materias objeto de fiscalización, el art. 10.a) señala que el TVCP fiscalizará “los contratos celebrados por el Sector público, en los casos en que así esté establecido, o que el Tribunal considere conveniente. Si se refiere a contratos de obras públicas, la fiscalización se extenderá a la rentabilidad de las obras y a la eficacia de su ejecución”, y en el art. 10.d) vuelve a reiterar las obligaciones del Tribunal en relación con “la legalidad, regularidad y eficacia de los ingresos presupuestarios”.

C)    Conclusiones

Se puede decir que a los criterios de eficiencia, economía, eficacia, expresados en las distintas normativas sustantivas autonómicas les falta precisión. En ninguna de ellas se señalan los órganos responsables del establecimiento y control de objetivos, lo que parece dejarse a las correspondientes leyes de Haciendas.

El empleo de terminología diversa y sin definición en cada una de las normativas, así como la ausencia total de la más mínima referencia al sistema de medición de los resultados por medio de indicadores de gestión, complica la interpretación adecuada de las normas al objeto de poder desarrollar el mandato legal.

2.  EN LAS LEYES DE LAS HACIENDAS PÚBLICAS AUTONÓMICAS Y/O EN LOS NUEVOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

A)   Cataluña

En el nuevo Estatuto catalán, Ley Orgánica 6/2006, de 19 julio, la transparencia y la evaluación de las políticas públicas se sitúan en primera línea (arts. 71, 80 y 81).

La norma es novedosa.

De un lado, asigna a la Sindicatura de Cuentas el papel de ser “el órgano” fiscalizador externo, no sólo de las cuentas y de la gestión económica, sino también “del control de la eficiencia de la Generalitat”, con lo que se reconoce explícitamente una función tan importante y actual como es el control de la eficiencia.

Por otra parte, el Estatuto catalán no sólo no renuncia a la función jurisdiccional, sino que plantea el método de “convenio” entre dos partes (Sindicatura de Cuentas de Cataluña y Tribunal de Cuentas del Estado) en el que “deben establecerse los mecanismos de participación en los procedimientos jurisdiccionales sobre responsabilidad contable”, texto que modifica la regulación actual, en la que sólo se reconoce la facultad del Tribunal de Cuentas para delegar determinadas funciones de instrucción de los procesos de la jurisdicción contable, si lo considera oportuno.

Se trata de una cuestión relevante, puesto que se introduce un cambio sustancial en relación con la corriente estatal doctrinal mayoritaria y con la doctrina del Tribunal Constitucional.

B)  Navarra: Ley Foral 21/2005, de 29 de diciembre, de “evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios públicos”

Navarra dispone de una Ley específica de evaluación de las políticas públicas, anticipándose en cierta forma, aunque de manera exclusiva para el ámbito autonómico, a la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos y, específicamente, a la Agencia de Evaluación.

La evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios públicos supondrá la adopción y aplicación de modelos comúnmente aceptados, que permitan la comparación de sus resultados entre las distintas unidades administrativas o Administraciones Públicas y el intercambio de experiencias.

La calidad de los servicios públicos estará determinada por la relación existente entre los resultados que se desean obtener, los que efectivamente se consiguen, los que esperan los ciudadanos usuarios de los servicios públicos de que se trate y lo que define la legislación vigente en cada materia.

La medición de la calidad requerirá la previa fijación de compromisos y de sus correspondientes indicadores, ateniéndose a una serie de principios generales[6]

La ley articula un nuevo marco jurídico en el que se engloban las principales metodologías y técnicas para la evaluación (autoevaluación por las propias unidades administrativas y evaluación externa por organismos independientes), de las políticas públicas en las que es competente la Comunidad Foral y de la calidad de los servicios públicos que prestan las Administraciones Públicas de Navarra.

La competencia para establecer ese marco general de evaluación consiguiente en el que queden definidas las metodologías y, en su caso, las organizaciones evaluadoras, corresponde a la Comunidad Foral de Navarra en virtud de la LO 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral.

El nuevo marco legal diseña un sistema público de evaluación:

1. De las políticas públicas, que podrá realizarse acudiendo a la propia evaluación o a la evaluación externa por un órgano de naturaleza pública, y

2. De la calidad de los servicios públicos que se presten, que admite, en su modalidad más elemental de autoevaluación, la aplicación de las Cartas de Servicios, documento administrativo a través del cual la Administración informa a los ciudadanos de sus servicios e incorpora voluntariamente compromisos que aseguren su prestación e indicadores de seguimiento; y también admite, según se quiera optar por una mayor complejidad, modelos instaurados en el ámbito europeo[7].

Las evaluaciones externas serán independientes de las que se realicen por otros órganos o entidades públicas con arreglo a la normativa propia de cada sector (art. 7.3), lo que parece aludir especialmente a la Cámara de Comptos y al ejercicio de la propia competencia que se establece en la Ley de la Cámara.

La voluntariedad es elemento común a todas las evaluaciones; no se imponen, son el reflejo de una cultura que se adquiere por cada Administración o unidad competente y que se desarrolla conforme a sus propias previsiones temporales[8].

El sistema incorpora también la promoción de premios de calidad como medio de reconocimiento social a los órganos y entidades dependientes de las Administraciones navarras que se distingan en la mejora del servicio ofrecido a los ciudadanos[9].

Se concibe la creación de un órgano colegiado, Comisión Foral para la Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios Públicos, de composición interadministrativa, responsable de la evaluación.

Cada Administración Pública puede realizar estudios de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios con respecto a sus servicios utilizando para ello técnicas de investigación cualitativas y cuantitativas.

C)   Andalucía

En el art. 31 del nuevo Estatuto andaluz se garantiza el derecho a una buena administración[10]. En el art. 37 (dentro de los principios rectores de las políticas públicas) se regula que los poderes de la Comunidad Autónoma orientarán sus políticas públicas a garantizar y asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos y alcanzar los objetivos básicos, mediante la aplicación efectiva de la prestación de unos servicios públicos de calidad, entre otros principios rectores. Los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía adoptarán las medidas necesarias para el efectivo cumplimiento de estos principios, en su caso, mediante el impulso de la legislación pertinente, la garantía de una financiación suficiente y la eficacia y eficiencia de las actuaciones administrativas (art. 40.2).

Insiste en la cuestión de la eficacia en el art. 44 cuando establece que todas las actuaciones de las Administraciones andaluzas en materia competencial se regirán por los principios de eficacia, proximidad y coordinación entre las Administraciones responsables.

Y el art. 133.1, señala que “la Administración de la Junta de Andalucía sirve con objetividad al interés general y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, eficiencia, racionalidad organizativa, jerarquía, simplificación de procedimientos, desconcentración, coordinación, cooperación, imparcialidad, transparencia, lealtad institucional, buena fe, protección de la confianza legítima, no discriminación y proximidad a los ciudadanos, con sujeción a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

La Administración de la Junta de Andalucía hará pública la oferta y características de prestación de los servicios, así como las cartas de derechos de los ciudadanos ante la misma (art. 137) y la ley regulará la organización y funcionamiento de un sistema de evaluación de las políticas públicas (art. 138).

El art. 175. h) establece como uno de los principios generales de la aplicación de los recursos públicos el de la “libre definición del destino y volumen del gasto público para la prestación de los servicios a su cargo, sin perjuicio de las exigencias en materia de estabilidad presupuestaria y de los demás criterios derivados de la normativa de la Unión Europea y de la legislación del Estado”.

Por lo que se refiere al gasto público, realizará una asignación equitativa de los recursos disponibles en orden a la satisfacción de las necesidades a cubrir, teniendo en cuenta los fines constitucionales y estatutarios encomendados a los poderes públicos, así como los principios de estabilidad económica, eficiencia y economía que han de guiar su programación y ejecución. En todo caso se velará por la prestación de un adecuado nivel de los servicios públicos fundamentales y por la salvaguardia de los derechos sociales y la igualdad de oportunidades.

En su ejecución se observarán los principios de coordinación, transparencia, contabilización y un adecuado control económico-financiero y de eficacia, tanto interno como externo, así como la revisión e inspección de prestaciones y la lucha contra el fraude en su percepción y empleo (art. 189).

El art. 130 regula la Cámara de Cuentas, como “el órgano de control externo de la actividad económica y presupuestaria de la Junta de Andalucía, de los entes locales y del resto del sector público de Andalucía, mientras que en el art. 194, se determina que corresponde a la Cámara de Cuentas la fiscalización externa del sector público andaluz en los términos del artículo 130.

D)   Canarias

Ley 11/2006, de 11 diciembre, de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Canarias. En el art. 5 se establece que la actividad económico-financiera de la Comunidad Autónoma de Canarias se inspirará en los principios de economía, eficacia, eficiencia, programación plurianual, anualidad presupuestaria, estabilidad presupuestaria y transparencia; así como en los de legalidad y seguridad jurídica.

Y el art. 27 recoge, de manera novedosa y precisa, los principios de funcionamiento de la gestión económico-financiera[11].

En el apartado 1.º se recogen cuatro principios:

1. Eficacia, en la consecución de los objetivos fijados.

             2. Eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.

3. Marco de objetividad.

4. Marco de transparencia.

Luego se recoge la idea de que el fin de la actividad económico-financiera es el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados (art. 27.2), mediante cauces de cooperación y coordinación a fin de racionalizar el empleo de recursos (art. 27.3) atribuyendo la responsabilidad de la consecución de los objetivos fijados a los titulares de los entes y órganos administrativos, quienes deben promover un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos (art. 27.4).

A continuación figura una ordenación precisa de la evaluación de la gestión pública por medio del establecimiento de un sistema de objetivos a cumplir para que los sistemas de gestión y control comprueben su cumplimiento y el análisis de las desviaciones:

“1. Los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios establecerán, a través de la elaboración de los programas de actuaciones plurianuales a que se refieren los artículos 28 y 29 de esta Ley, un sistema de objetivos a cumplir en su respectiva área de actuación, adecuado a la naturaleza y características de ésta.

2. Los sistemas de gestión y control de los gastos públicos deberán orientarse a asegurar la realización de los objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las desviaciones que pudieran haberse producido y sus causas” (art. 32).

Encargando a los titulares de los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios formularán un balance de resultados y un informe de gestión relativos al cumplimiento de los objetivos fijados para ese ejercicio en el programa de actuación plurianual correspondiente a dicho centro gestor del gasto (art. 33).

Y encomienda al departamento competente en materia de Hacienda, en colaboración con los distintos centros gestores de gastos, el impulso y la coordinación de la evaluación de las políticas de gasto con la finalidad de asegurar que las mismas alcancen sus objetivos estratégicos y el impacto socioeconómico que pretenden (art. 34).

La Ley señala que el control interno de la gestión económica y financiera se ejercerá por la Intervención General[12] y el control externo, por el Tribunal de Cuentas, por el Parlamento de Canarias y por la Audiencia de Cuentas de Canarias (art. 123).

E)  Castilla y León

Ley 2/2006, de 3 Mayo, Hacienda de la Comunidad Autónoma. La Comunidad actuará en las materias propias de su Hacienda Pública y su sector público “conforme a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia, economía, control, solidaridad y coordinación entre sus órganos y entidades” (art. 6) y la programación del gasto público (mediante la asignación equitativa de los recursos), así como su ejecución, responderán a los criterios de estabilidad presupuestaria (estabilidad, plurianualidad, transparencia, eficiencia y economía), y se orientarán a hacer efectivo el principio de solidaridad, al establecimiento de un equilibrio entre las distintas partes del territorio de la Comunidad y al cumplimiento de los principios rectores de la política económica establecidos en la Constitución y Estatuto (art. 7).

Insiste en la idea de la “eficacia” al señalar, en el art. 8, que las operaciones financieras de la Comunidad se desarrollarán con arreglo al “criterio de eficacia en la gestión” a lo que añade dos notas, “estabilidad en la financiación y optimización de resultados”, idea esta última también conectada con la eficacia.

Se repite en la referencia a los principios rectores (estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, y principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos), esto es, que las políticas de gastos públicos se deben ejecutar mediante una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad, al establecer las normas de programación presupuestaria (art. 75).

Se regula muy detalladamente la elaboración de los escenarios presupuestarios, indicando que la programación presupuestaria deberá tener un contenido coherente con los planes sectoriales y otros programas de actuación existentes en el ámbito de cada Consejería, entidad u órgano y “habrá de referirse al menos a los objetivos plurianuales, expresados de forma clara, que se han de alcanzar en el período y las actuaciones que se realizarán para la consecución de los objetivos y su cuantificación económica” (art. 87.2).

Por lo que se refiere al régimen de las empresas y fundaciones públicas se determina que, sin perjuicio de las competencias de la Consejería de Hacienda:

“…el grado de cumplimiento de los objetivos anuales que sirvieron de base a los presupuestos de explotación y de capital será comprobado por el organismo o la Consejería a que esté adscrita o vinculada la entidad” (art. 139).

Referencia muy concreta en el control de la eficacia o evaluación de las políticas públicas por parte de la propia Administración, lo que precisa el establecimiento previo de un determinado tipo indicadores de gestión que lo midan.

Lo que se reitera en los artículos posteriores cuando se exponen los principios orientadores de la gestión económico financiera:

“1.º La gestión económico financiera se desarrollará de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia.

2.º Se entiende por gestión eficaz aquélla que alcance los resultados u objetivos previstos.

3.º Se considera gestión económica aquélla que comporte la utilización adecuada de los recursos con el mínimo coste.

4.º Se considera gestión eficiente la que emplee la cantidad óptima de recursos para producir u obtener los objetivos previstos” (art. 141).

Y los principios de los procedimientos de gestión:

“1.º Las entidades que integran el sector público de la Comunidad organizarán y desarrollarán sus sistemas y procedimientos de gestión de acuerdo con los principios de legalidad, registro y contabilidad, competencia y responsabilidad de gestión, separación de funciones, salvaguarda de activos y agilidad.

2.º Las entidades que integran el sector público autonómico adecuarán su gestión económico-financiera al cumplimiento de la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, en un marco de objetividad y transparencia en su actividad administrativa” (art. 142).

Finalmente, los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público autonómico serán responsables de la consecución de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos (art. 143).

Se desarrolla aún más las obligaciones del ejecutivo en relación con la evaluación de las políticas públicas en la siguiente sección titulada, “Gestión por objetivos de las entidades del sector público autonómico con presupuesto limitativo”:

“1.º Los órganos gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios establecerán, de acuerdo con lo que se determine reglamentariamente, un sistema de objetivos a cumplir en su respectiva área de actuación, adecuado a la naturaleza y características de ésta.

2.º Los sistemas de gestión y control de los gastos públicos se orientarán a asegurar la realización de los objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las desviaciones que pudieran haberse producido y sus causas (art. 146)”.

Además, los titulares de los órganos gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios formularán un balance de resultados y un informe de gestión relativos al cumplimiento de los objetivos fijados para el ejercicio que se incorporarán a la memoria de las cuentas anuales (art. 147) y se corrobora la necesidad de la evaluación de la programación y la gestión del gasto cuando se determina que:

“1.º La Consejería de Hacienda, en colaboración con los distintos Centros Gestores, impulsará y coordinará la evaluación continuada de las políticas presupuestarias con la finalidad de asegurar que las mismas alcancen sus objetivos estratégicos y el impacto socioeconómico que con ellas se pretende.

2.º Los Centros Gestores están obligados a evaluar con regularidad y periodicidad sus políticas y programas presupuestarios, mediante una metodología elaborada por los centros directivos de su Consejería y aceptada por la Consejería de Hacienda”.

3.º Tanto los Centros Gestores, como la Consejería de Hacienda, tendrán en cuenta los resultados de las evaluaciones como un factor relevante en los procesos de asignación presupuestaria de recursos” (art. 148).

Obsérvese que la metodología a emplear para la evaluación de las políticas y programas públicos debe ser elaborada por cada Centro y aceptada por la Consejería de Hacienda.

VII.  Los límites de la aplicación de la eficacia, eficiencia y economía en el sector público

Se debe dejar sentado que el sector público no es idéntico al privado[13] y que, por tanto, la eficacia, la eficiencia y la economía deben sujetarse a sus justos límites y en ningún caso pueden pretender que, en su nombre, se impida el control de la Administración.

La doctrina más prestigiosa coincide unánimemente con el criterio expresado.

A título de ilustración, se constatan unas breves referencias: para Jesús GONZÁLEZ PÉREZ debe existir un equilibrio entre eficacia y garantía; el procedimiento administrativo no es un mero ritual, sino la base de la garantía de los ciudadanos.

Por otra parte, no puede ser más acertada la idea expresada por GARCÍA DE ENTERRÍA cuando dice que “pretender oponer a las exigencias de control, en sus varias aplicaciones (político, presupuestario, legal o jurídico, preventivo, sucesivo) la necesidad de un desembarazo de los gobernantes para poder actuar con eficacia, resulta en la situación actual de la democracia una completa ingenuidad. La famosa eficacia, si se pretendiese hacerse a costa del Derecho y como una alternativa al mismo, no es más que la fuente de la arbitrariedad, como enseña la experiencia humana ya más vieja y hoy vívidamente renovada. Es necesario, como ya observó Locke, confiar el gobierno a personas sobre las que resulta inevitable desconfiar …”.

PAREJO ALFONSO subraya por su parte que la Administración, obligada constitucionalmente a actuar con eficacia, “no puede desarrollar su actividad como mejor entienda que se alcanza tal objetivo, ha de cumplirla observando desde luego el procedimiento que al efecto le venga establecido por la legalidad de aplicación”, tal y como manda el art. 105 de la Constitución[14]. El bien “procedimiento legalmente establecido” no es contradictorio con el de “eficacia[15].

El problema reside en la actividad discrecional, en la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados la hora de establecer los criterios legales que permiten a la Administración elegir entre varias opciones, cuestión muy relevante, tanto en la selección del personal, como en la contratación.

La solución viene, por tanto, por la vía de tratar de reducir los márgenes de discrecionalidad, puesto que si son muy amplios tienden a permitir prácticas abusivas.

VIII.  Conclusiones

El País Vasco dispone de una regulación específica, que se garantiza y respeta en la práctica totalidad de las leyes a las que he hecho referencia, en relación con la mejora de los sistemas de fiscalización por la introducción paulatina de los controles de eficacia, eficiencia, economía, transparencia, etc.

A mi juicio, y sin perjuicio de diversas iniciativas del Poder ejecutivo[16], la legislación autonómica vasca actual, precisa de una revisión y actualización, teniendo en cuenta los cambios que se han experimentado en los últimos años, en cuestiones cruciales relacionadas con la actividad económico-financiera de las Administraciones Públicas y teniendo en cuenta la comparación con el resto de la regulación estatal y autonómica comentada en los apartados anteriores de este Informe (como pueden ser los casos de Canarias (Ley 11/2006, de 11 de diciembre), Castilla-León (Ley 2/2006, de 3 de mayo), o la Ley Foral 21/2005, de 29 de diciembre), así como los nuevos Estatutos reseñados.

Por su incidencia cito, como posibles leyes para revisar y, en su caso, actualizar: Decreto Legislativo 1/1994, por el que se aprueba el Texto Refundido de Régimen Presupuestario de Euskadi; Ley 14/1994, de Control Económico y Contabilidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi (CAE), y la Ley de Principios Ordenadores, Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, que, aunque hace una breve referencia a la evaluación de los programas subvencionales (art. 49.8), también se encuentra desfasada en relación con el resto de regulaciones comunitarias, estatales y autonómicas aparecidas con posterioridad, que se recogen en este Informe. Asimismo, otras Leyes objeto de reflexión y, en su caso, revisión pueden ser la Ley de subvenciones, una eventual ley de contratación (Navarra dispone de la Ley Foral 6/2006, de 9 de junio) y, quizás la Ley del Patrimonio 5/2006, de 17 de noviembre[17].

Más concretamente, en lo que se ha venido en denominar la Nueva Gestión Pública en la búsqueda en la calidad total de los servicios prestados por las Administraciones con principios como los de transparencia y objetividad, así como la medición de los resultados de la gestión pública sujeta a criterios de eficacia, economía y eficiencia.

Asimismo es necesaria la coordinación de las normas autonómica, forales y local, relacionadas con el régimen económico-financiero (la contabilidad, presupuestos y control presupuestario), puesto que para poder medir y comparar es preciso introducir criterios de recogida de datos uniformes que permitan la comparabilidad.

Las nuevas Leyes de las Haciendas (Administración autónoma, foral y local) deberán recoger muchos aspectos no regulados por la actual normativa, por lo que se precisa no sólo la actuación del Parlamento Vasco, sino también de las Juntas Generales de los Territorios Históricos, puesto que son titulares de sustanciales competencias en materia de régimen económico-presupuestario[18].

Por lo que se refiere a la propia Ley del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, no se descarta que sea necesaria una adaptación posterior a las modificaciones introducidas. De momento está pendiente una eventual exploración de las potencialidades del art. 30 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH).

Todo ello al amparo de nuestros títulos competenciales específicos, entre otros, la disposición adicional primera de la Constitución, Estatuto de Autonomía, Ley de Concierto Económico y disposiciones concordantes y, más específicamente, entre otras disposiciones, del art. 39[19] y disposición adicional segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Bases del Régimen Local, de la disposición final primera de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria[20], del art. 1.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales[21], y disposiciones concordantes.

El Derecho comparado brevemente reseñado al principio acredita que es al Poder Legislativo a quien corresponde sentar las bases legales adecuadas para que, luego, el Gobierno y la Administración Pública, en todos los niveles, vayan asumiendo la tarea de la formulación de los objetivos nítidamente cuantificables por los que debe medirse la eficacia, eficiencia y la economía en relación con la gestión del gasto público.

El orden lógico de las actuaciones, por tanto, conduce a recomendar la intervención del Parlamento Vasco, quien, si estima oportuno, debería adoptar las modificaciones legales necesarias, para que, a continuación, el Gobierno y las distintas Administraciones Públicas, cada una de ellas en el ámbito de sus nuevas competencias, adopten la nueva normativa, incluyendo la definición de indicadores no abstractos[22] y el control interno y, a posterioi, el Tribunal Vasco de Cuentas ejerza el control externo, de acuerdo con la ley.


[1] Existe una abundantísima bibliografía al respecto. Entre muchos, véase Sir John BOURN, Presidente de la National Audit Office, Reino Unido, en su estudio “Los indicadores de la auditoría de gestión”, en Revista Española de Control Externo, vol. VI, enero 2004, núm. 16. págs. 123 a 134.

[2] Por Ley Orgánica 10/1992, de 28 de diciembre se autorizó la ratificación de España de este Tratado, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.

[3] Y el resto del artículo:

“2. Este derecho incluye en particular:

– el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente;

– el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional de los asuntos;

– la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.

3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.

4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas oficiales de éstas y recibir una contestación en esa misma lengua”.

El art. 41 se basa en la existencia de una Comunidad de Derecho y fue desarrollado por la jurisprudencia que consagró el principio de buena administración (véase, entre otras, la sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1992, C-255/90 P, Burban, Rec. 1992, pág. I-2253).

[4] De la idea de la eficacia ya se hablaba en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. El Ministro proponente de la Ley, decía en su discurso, entre otras cosas, que “de una actividad casi exclusivamente policial se ha pasado a una actividad de servicio público. El Derecho mismo no puede concebirse ya como mera forma, sino como eficaz instrumento de justicia y la justicia hoy en materia económico-social no se consigue con sólo dictar normas jurídicas, sino uniendo a ellas una eficaz acción que estimule y complete la iniciativa privada para remediar las situaciones de paro, de carestía de subsistencias, de escasez de viviendas, de insuficiencia de comunicaciones, etc. Sin una acción administrativa decidida, homogénea, rápida, en todas estas cuestiones, que escapan muchas veces al alcance de los particulares, cundiría el malestar y las mismas garantías jurídicas resultarían insuficientes …”. Y más adelante dice: “Por eso, la suprema aspiración de un país no consiste ya en tener una Administración inofensiva, frenada por complicadas normas procesales. Nadie quiere ahora una Administración inocua, sino idónea, rápida y eficaz”. El art. 29 decía así: “1. La actuación administrativa se desarrollará con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia”. 2. Las autoridades superiores de cada Centro de Dependencia velarán, respecto de sus subordinados, por el cumplimiento de este precepto, que servirá también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las normas de procedimiento. 3. Este mismo criterio presidirá las tareas de normalización y racionalización a que se refieren los artículos siguientes y la revisión preceptiva en la disposición final quinta de la presente Ley”. A estos fines responden los preceptos relativos a la normalización de documentos, racionalización, mecanización y automatización de los trabajos en las oficinas públicas, creación de oficinas de información y reclamaciones y fijación de horarios adecuados para el mejor servicio de los administrados, etc.”.

[5] La LO 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, es obligada al objeto de establecer mecanismos de coordinación entre la Hacienda Pública estatal y las de las Comunidades Autónomas, sobre la base del principio de autonomía financiera que el art. 156.1 CE garantiza a dichas Comunidades. Posteriormente se aprueban la Ley 15/2006, de 26 de mayo, de Reforma de la Ley 18/2001, que ha de ir acompañada en paralelo de una norma con rango de Ley Orgánica, que es la LO 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la LO 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Por lo que se refiere al principio de eficiencia no se produce ningún cambio.

[6] a) Principio de legitimidad democrática.

b) Principio de legalidad.

c) Principio de eficacia, entendido como la consecución real de los objetivos públicos que se persiguen.

d) Principio de eficiencia, entendido como la ejecución de políticas y la prestación de servicios públicos mediante una óptima utilización de medios que posibilita la consecución directa de los fines públicos perseguidos.

e) Principio de economía, entendido como la consecución de los objetivos pretendidos con el coste económico más racional para la Hacienda Pública.

f) Principio de transparencia, deber de la Administración de realizar su actividad facilitando la información necesaria a la ciudadanía, tanto colectiva como individualmente, sobre su organización y la forma de prestar los servicios públicos, y como el deber de los responsables públicos de actuar con probidad en el desempeño de las tareas públicas.

g) Principio de prevención, forma de diseñar políticas y de gestionar y prestar servicios que se anticipa a los problemas y demandas que puedan suscitarse.

h) Principio de celeridad, consecución de los objetivos pretendidos en el menor tiempo posible.

i) Principio de universalidad, prestación de servicios públicos de forma equitativa, dando a cada destinatario el servicio que realmente necesita.

j) Principio de responsabilidad, forma de gestionar que asume de manera expresa sus obligaciones ante la ciudadanía y, en caso de mal funcionamiento de los servicios públicos, adopta medidas adecuadas para su corrección en el menor tiempo posible e indemniza a los perjudicados en los términos previstos en las leyes.

k) Principio de participación ciudadana, elaboración y gestión de políticas públicas y la prestación de servicios con aplicación de sistemas y métodos que permiten a los ciudadanos, tanto individual como asociadamente, intervenir y formular sugerencias, observaciones o alegaciones, o presentar reclamaciones y quejas por el deficiente funcionamiento de los servicios públicos, y el grado de aceptación por la Administración de las propuestas ciudadanas o de resolución eficaz de sus reclamaciones.

l) Principio de colaboración y coordinación con otras Administraciones Públicas, aplicación de mecanismos que permiten a una Administración responsable de una política pública o de la prestación de un servicio público relacionarse con otras competentes para la consecución de objetivos e intereses públicos comunes y la mejor satisfacción de las demandas de los ciudadanos en la forma más eficaz.

m) Principio de coherencia, prestación de servicios de forma continua, cierta y estable, sin introducir rupturas o sobresaltos innecesarios respecto a situaciones que la ciudadanía conoce y acepta.

n) Principio de simplicidad, utilización de técnicas y métodos que permiten la simplificación de trámites, la eliminación de procedimientos innecesarios y la disminución de los tiempos de espera.

o) Principio de comprensión, existencia de normas y procedimientos claros y comprensibles para los usuarios, así como el empleo de medios públicos de información en los que se utiliza un lenguaje comprensible.

p) Principio de modernización, gestión que utiliza nuevas tecnologías y métodos de organización eficaces y participativos, y se rige por criterios de actualización y reforma de su estructura administrativa, de las modalidades de prestación de los servicios públicos y de las infraestructuras, instalaciones y edificios en que los servicios se prestan.

q) Principio de mejora continua, puesta en práctica de métodos que permiten sistemáticamente a una Administración detectar sus deficiencias, corregirlas y prestar sus servicios a los ciudadanos cada vez de forma más eficiente, eficaz, económica, participativa y con mayor celeridad.

[7] En la Exposición de Motivos se cita el modelo EFQM (European Foundation for Quality Management, Fundación Europea para la Gestión de la Calidad) o el Marco Común de Evaluación (CAF, Common Assessment Framework), e incluso cualquier otro método homologable que recoja suficientemente la opinión de los usuarios, su grado de satisfacción y programas de mejora.

[8] Cada actor público debe entender cuándo es el mejor momento para llevarla a cabo, sobre qué concreta área material y conforme al método o técnica, comúnmente aceptados, que considere más adecuado a su realidad organizativa, sin que en este punto existan métodos imperativos o cerrados.

[9] La Ley Foral prevé la posibilidad de que el otorgamiento se efectúe por fundaciones o entidades sin ánimo de lucro que ya realicen actividades similares de premio a la aplicación de modelos europeos de excelencia, con lo que se busca no crear nuevas categorías o instituciones, sino aprovechar las existentes.

[10] Artículo 31. Buena administración.

Se garantiza el derecho a una buena administración, en los términos que establezca la ley, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable, así como a acceder a los archivos y registros de las instituciones, corporaciones, órganos y organismos públicos de Andalucía, cualquiera que sea su soporte, con las excepciones que la ley establezca.

[11] Art. 27: “1. Los sujetos que integran el sector público autonómico adecuarán su gestión económico-financiera al cumplimiento de la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, en un marco de objetividad y transparencia en su actividad administrativa.

2. La programación y ejecución de la actividad económico-financiera del sector público autonómico tendrá como finalidad el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados, contribuyendo a la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas de gasto establecidas por el Gobierno y en función de los recursos disponibles.

3. La Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias observará los adecuados cauces de cooperación y coordinación con otras Administraciones públicas, a fin de racionalizar el empleo de los recursos con los que se dota el sector público autonómico.

4. Los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público autonómico serán responsables de la consecución de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos”.

[12] Art. 123.2. La Intervención General ejercerá, en los términos previstos en esta Ley y en su reglamento de organización y funcionamiento, el control interno de la gestión económica y financiera del sector público con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle.

[13] Existen diferencias sustanciales, tanto por lo que se refiere a su razón de ser como a los sistemas de organización y gestión: a) los organismos públicos no eligen su ámbito de actuación, les viene definido legalmente, mientras que el ámbito de actuación del sector privado se elige libremente donde se prevén mayores posibilidades de beneficio; b) las organizaciones públicas suelen tener unos privilegios de los que suelen carecer las empresas privadas; c) la determinación de los objetivos en las organizaciones públicas suele ser más ambigua, plural e intangible que el sector privado; d) los organismos públicos reciben fuertes presiones políticas internas y externas, las cuales dificultan la eficacia y la eficiencia de la gestión; e) el carácter de su actividad hace que el rendimiento de las entidades públicas es, a menudo, muy difícil de medir y evaluar; f) la estructura y los procesos de organización de los organismos públicos han de ser transparentes con el objetivo de facilitar la transparencia y el control de sus actuaciones, el cumplimiento del principio de legalidad ha de inspirar todas las acciones de estos organismos; g) la Administración Pública ha de observar una serie de principios, como los de igualdad, publicidad, control jurisdiccional interno, etc., los cuales afectan a sus estructuras y ralentizan sus acciones; h) la gestión del personal de las Administraciones Públicas es muy rígida y es muy difícil modificar las conductas negativas y potenciar o premiar las positivas o funcionales; i) la gestión de los recursos financieros del sector público o la política de fijación de precios es más rígida que la del sector privado (vid. Indicadores de Gestión para las Entidades Públicas, AECA, julio 1997, págs. 18 y 19).

[14] La ley regulará… c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado (art. 105 CE).

[15] La eficacia, junto con la celeridad y la economía, se predica de toda la actuación administrativa, abstracción hecha del procedimiento concreto.

[16] Entre ellas, el Decreto 396/2005, de 29 de noviembre, de creación de la Comisión Delegada de Planificación y Asuntos Económicos, el Decreto 2/2006, de 28 de febrero, del Lehendakari, por el que se aprueba la estructura orgánica de la Vicepresidencia del Gobierno y el Acuerdo de la Comisión Delegada de Planificación y Asuntos económicos por el que se informa favorablemente las líneas estratégicas básicas de “La Gobernanza en Euskadi: modelo de innovación y evaluación de políticas públicas en la Administración pública de Euskadi”, de 12 de abril de 2006.

[17] Por otra parte y, aunque no es objeto de este Informe, se deja constancia de otras Disposiciones Forales que inciden también en la labor del Tribunal de Cuentas, muchas de las cuales están recientemente actualizadas: la normativa presupuestaria de las Entidades Locales (Álava NF 3/2004, Bizkaia, NF 10/2003, de 2 de diciembre, Gipuzkoa, NF 21/2003, de 189 de diciembre) y la normativa foral (Bizkaia, Subvenciones, NF 5/2005 y NF 5/2006, de 29 de diciembre, General Presupuestaria; Gipuzkoa, NF 4/2007, en concreto cap. 5 art. 66 y NF 3/2007, de 27 de marzo).

[18] Deberán tenerse en cuenta, asimismo, las modificaciones sobre esta importante cuestión introducidas en los nuevos Estatutos de Autonomía.

[19] Art. 39 Ley 7/1985, de 2 de abril, Bases del Régimen Local: “Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco. No obstante las disposiciones de la presente Ley le serán de aplicación con carácter supletorio”.

[20] Disposición final primera. Haciendas Forales.

1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la  Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta Ley se llevará a cabo conforme a lo establecido en el art. 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, mediante una disposición de rango legal.

2. Sin perjuicio de lo establecido en al presente Ley acerca de las competencias del Consejo de Política Fiscal y Financiera en relación con el objetivo de estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas, se establecerá un procedimiento que resulte adecuado a la naturaleza específica del régimen foral propio del País Vasco”.

[21] Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, art. 1 (ámbito de aplicación). 2. “Esta Ley se aplicará en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra”.

[22] La necesidad de indicadores cuantificables la justifica acertadamente Lord KELVIN quien, en 1891, dejó escrito: “Cuando se puede medir aquello de lo que se está hablando, y expresarlo en números, se sabe algo acerca de ello; cuando no se puede medir, cuando no se puede expresar en números, el grado de conocimiento es reducido y poco satisfactorio; tal vez sea el principio del conocimiento, pero no se ha avanzado en la construcción científica” (cit. por Sir John BOURN en “Los indicadores de gestión”, op. cit. pág. 123).

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En el último número de la “Revista Española de Control Externo“, del Tribunal de Cuentas de España (vol. XI, núm. 33, septiembre 2009), Manuel Aznar López hace una crítica bibliográfica de mi libro “El control de las cuentas públicas” (publicado por Thomson-Reuters Civitas, dic. 2009, 756 páginas).

Portada del libro “El control de las cuentas públicas

Tras analizar el contenido, Manuel Aznar López considera que el libro, elaborado con un método predominantemente descriptivo, está desarrollado “con ejemplar rigor” que “tiene la ventaja de proporcionar una información de inestimable utilidad para quienes pretendan adentrarse por las sendas no siempre fáciles de la contabilidad pública y del control de las cuentas públicas“.

A su juicio, “el hecho de que la parte de la obra que está dedicada a dejar noticia de la bibliografía y de la documentación consultada representa nada menos que el 20 por 100 del total del libro“, “denota el esfuerzo para aportar al lector elementos de utilidad para conocer en toda su extensión el control de las cuentas públicas“.

Por mi parte, además de insertar aquí el texto completo (RECE RECENSION LIBRO CONTROL CUENTAS PUBLICAS), agradezco a Manuel Aznar López estos comentarios y el resto del contenido de su recensión, recogida, como he dicho al principio, en la Revista Española de Control Externo, dirigida por el ilustre profesor Velarde Fuertes.

http://www.youtube.com/v/ZpfPeIeS-uQ?fs=1&amp;hl=es_ES”></param><param

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(I)

La Junta General de Comercio de Bilbao, celebrada el 13 de septiembre de 1735, acordó nombrar redactores de las Ordenanzas, a “seis personas de los Comerciantes de la Villa, los más prácticos e inteligentes y los de mejor concepto”. Fueron Juan Bautista de Guendica y Mendieta, Luis de Ibarra y Larrea, José Manuel de Gorordo, Antonio de Alzaga, José de Zangroniz y Emeterio Tellitu, vecinos y comerciantes todos ellos de la Villa, “de los de primer celo e inteligencia[1], en quienes confían procederán con la rectitud que acostumbran al bien común.

Desde siempre, en el área geográfica de Bilbao, se habían gobernado en su Comercio y Jurisdicción, y, a partir del siglo XVI, por las Ordenanzas, en base a la Real Cédula expedida en Sevilla el 22 de junio de 1511, cédula a la que se adjuntaba la librada previamente por los Reyes Católicos, Isabel y Fernando, en Medina del Campo el 21 de julio de 1494.

La reforma era debida a la necesidad de que “la mutación de los tiempos y nueva ocurrencia de casos” que se iban experimentando, reclamaban providencias “más expresivas y claras”. Para ello, de acuerdo con todos los antecedentes[2] y tomándose todo el tiempo que fuere menester, se les encargó que redactasen nuevas Ordenanzas, que regulasen “todos los casos y cosas que en lo natural y regular del comercio pudiesen ofrecerse, para que, propuestos con distinción y por capítulos, quedase en cada uno de ellos prevenido y prescrito el orden, forma y modo de entenderle, y lo que se debería ejecutar, que quedase establecido el modo y gobierno más útil, justificado y provechoso al bien común“.

El equipo de redactores se dedicó a la reforma desde el 15 de septiembre de 1735, hasta el 12 de diciembre de 1736, fecha en la que acabaron el encargo y lo firmaron, en 29 Capítulos, con expresión de lo que en cada uno se trataba y con división de números para la más clara comprensión.

La Junta General de Comercio abrió un plazo para que los redactores, junto con una representación de dicha Junta[3], las examinasen de nuevo, añadiesen o quitasen como tuvieran conveniente, “tomando consejo de las demás personas de ciencia, conciencia y experiencia”.

Como consecuencia de ello, fueron aprobadas, y confirmadas por Felipe V en 1737.

Las Ordenanzas de Bilbao de 1737 regulaban competencias sobre:

 – Jurisdicción mercantil propia entre comerciantes, compraventa, seguros, etc.; procedimiento especial para evitar retrasos y dilaciones; apelaciones ante el Corregidor, “que fuese de esta Villa y no de ninguna otra parte”;

– “factores”, obligados a venir a la Villa y también podían hacerles venir a dar cuentas de sus negocios a las Ferias de Medina del Campo;

control gubernativo y de gestión sobre los puertos, fletamentos, etc.; 

capacidad legislativa, a través de las Ordenanzas; y

– poder ejecutivo, para exigir su cumplimiento (potestad sancionadora).

 

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Las Ordenanzas de Bilbao de 1737, estuvieron en vigor y fueron Código de Comercio en más de diecinueve países de Iberoamérica, hasta bien entrado el siglo XIX

(II)

En Guipuzcoa, el Consulado de San Sebastián se fundó en 1682, aunque abundaban las cofradías y hermandades mucho antes, siendo la Real Compañía Guipuzcoana de Caracas  (1728) la institución mercantil que tuvo auténtica fuerza y proyección, compitiendo, desde la iniciativa privada-corporativa, con el Sur Peninsular, con más apoyo público (Sevilla y Cádiz) como centro comercial de relación con las Américas (Ramón de Basterra, 1925, Ronald Hussey, 1934, Montserrat Garate Ojanguren, 1990).

(III)

La Constitución española de 1978, en su Disposición adicional primera, determina que “ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales”, aunque, en el segundo párrafo, constriñe su actualización al marco de la Constitución y del Estatuto de Autonomía.

Bueno es recordar que los representantes de la mayoría vasca no quedaron nada conformes  con este texto constitucional, razón por la cual unos decidieron optar por la abstención (el entorno del PNV), y otros, por el voto en contra (lo que hoy se puede considerar el mundo de Batasuna).

Por consiguiente, aunque la Constitución se aprobó en referéndum, el total de votos afirmativos fue algo menos que el 30% del total del censo, muy inferior al resto de nacionalidades o regiones del Estado español, cuestión aún no analizada ni revisada con una suficiente dosis de imparcialidad y sin prejuicios.

Para Francisco Letamendía, del Grupo (entonces) de Euskadiko Ezkerra, reconocer los derechos forales e históricos del pueblo vasco, pero dentro de los límites de la Constitución,

“es una contradicción en sus propios términos porque estos derechos forales son negados explícitamente en la Constitución”.

Federico Zabala Alcíbar, del Grupo de Senadores Vascos, señaló que

“el tratamiento de los derechos históricos no ha podido ser más desafortunado…; formula un reconocimiento de la existencia de los derechos históricos, pero sólo a los efectos de producir una novación de los mismos, de forma que, pasando de ser unos derechos emanados y originarios del pueblo vasco y apoyados en él, pasen a constituir mas bien una proclamación retórica de un texto constitucional y, a partir de esta novación, tales derechos históricos queden vinculados a la suerte de la Constitución y no a la voluntad del pueblo vasco.

Monreal Zía, por su parte, tras recordar que

la ambigüedad es el fundamento mismo del consenso, planteaba: “¿Por qué no cabía que se hubiera aceptado alguna ambigüedad en la Disposición adicional si con ella se hubiera conseguido la integración institucional de un amplio sector del pueblo vasco?”.

Juan María Bandrés Molet, dijo que

“… al día siguiente de ser promulgada esta Constitución, se abren dos importantes batallas políticas: la primera … conseguir un Estatuto de Autonomía lo más amplio posible; la segunda, que en un futuro que yo deseo próximo, se recupere esa ocasión que hoy se ha perdido y se vuelva a dar el que seamos capaces de estructurar un modelo de Estado más acorde con la realidad plurinacional del Estado español y ello a través de un procedimiento que el propio texto incluye: el de la reforma constitucional”.

(IV)

Entre los varios textos alternativos para la Disposición adicional, que se barajaron en las negociaciones “en el último minuto”, el Grupo de Senadores Vascos, por medio de Manuel Irujo (que había sido ministro de la República) presentó uno, claro y transparente:

“La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales cuya reintegración y actualización se realizará de acuerdo con las instituciones representativas de dichos territorios”.

El Senador Aguiriano Fornies, en nombre del Grupo Socialista, defendió un texto que en su primer párrafo decía:

“La Constitución reconoce y garantiza los derechos forales de las provincias de Álava, Guipuzcoa, Vizcaya y Navarra, cuya reintegración se llevará a cabo de acuerdo entre las máximas instituciones representativas de dichos territorios y el Gobierno, a través del Estatuto”.

Y, en su intervención, el Senador del PSE-PSOE dijo

“ …votamos en la Comisión Constitucional del Senado a favor de la enmienda del Partido Nacionalista Vasco… aún a sabiendas de que no era una enmienda que pudiese ser aceptada por este Pleno, con ello pretendíamos, fundamentalmente, forzar una negociación que posibilitase el llegar a un acuerdo entre las fuerzas mayoritarias del País…”.

(V)

Del otro lado, terció en el debate Abril Martorell, Vicepresidente segundo del Gobierno (UCD):

“…nos encontramos en unos supuestos en los que… no cabe ningún tipo de ambigüedades[4]…; nuestras líneas mantienen una congruencia básica: no hacemos cuestión de gabinete de los textos, pero tienen que estar inequívocamente dentro de la Constitución… …. la línea que nosotros manteníamos ayer era que los Estatutos estarán de acuerdo con lo establecido en la Constitución. Esta posición, que derivaba y se diferenciaba muy poco –simplemente le metía dentro de la Constitución- de la posición oficial mantenida por el portavoz del Partido Nacionalista Vasco en el Congreso no fue aceptada. Y también se trabajó en una segunda línea, la del art. 150 bis:

“El Estatuto de Autonomía de los territorios forales podrá llevar a cabo el reconocimiento y actualización de sus derechos históricos, respetando en todo caso los límites de competencia que resultan del art. 148 y concordantes y los principios de igualdad y solidaridad de todos los españoles…” .

(VI)

El Tribunal Constitucional se ha encargado de interpretar: en la STC 11/1984, de 2 de febrero de 1984, aunque admite la posibilidad de su actualización, sienta una doctrina relativa al concepto “derechos históricos” que restringe considerablemente la aplicación de la Disposición Adicional 1.ª, la vacía de contenido, al pretender actualizar un derecho histórico con normas del presente, sin permitir, de hecho, la acreditación por medio de la investigación histórica, del ejercicio de una competencia, lo que refleja un contrasentido y, sobre todo, elude lo esencial, esto es, que la Disposición Adicional Primera también es Constitución.

(VII)

Ante las tres posibilidades que hay de actualización de unos derechos originarios que en la Constitución se dice amparar, esto es, sólo las instituciones vascas que planteó Irujo, instituciones mixtas paritarias, bilaterales (vascas y españolas, como recoge el Proyecto de Ibarretxe) o sólo la Constitución, bueno sería que en las Cortes Generales se revisaran posiciones y se acercaran a las propuestas que mantenían y votaron a favor en los debates constitucionales quienes hoy siguen siendo mayoritarios,  para que se afronte, con rigor y profundidad, la ocasión perdida por los constituyentes de entonces y se replantee, en toda su extensión y calado, el debate en los términos en los que, por ejemplo, el Senador Mitxel Unzueta (PNV) dejó dicho en 1978, explicando certeramente el sentido de las varias propuestas que hicieron:

“…que aparezca con toda claridad, el procedimiento de resolución del problema de la reintegración y actualización, procedimiento paccionado que es precisamente un esquema de actuación consustancial a los derechos históricos…; hemos aceptado plenamente el que este procedimiento, este pacto del acuerdo que, en definitiva, no es más que el trasplante al Estado moderno del viejo pacto con la Corona, quede sometido a un procedimiento de ratificación democrático que es el referéndum, y a un voto de ratificación de las Cortes Generales”.

Es decir, el senador Mitxel Unzueta hace 20 años anticipa la idea de la bilateralidad, subraya lo fundamental de la actualización, esto es, el pacto, que, como dice el DRAE, es un “concierto, acuerdo o tratado entre partes, que se comprometen a cumplir lo estipulado“.

En mi libro “La política de otra manera“(1993) decía que la Disposición Adicional Primera de la Constitución, aclarándola, ampliándola o interpretándola correctamente encierra mucho del posible milagro en la solución vasca; y añadía:

 “bastaría para ello que la mayoría vasca precisara el concepto “derechos históricos” y éstos fueran respetados por el Estado” (“La política de otra manera“, 1993, pág. 345).

Lo que es lo mismo, el respeto a la expresión de la voluntad de la mayoría de los ciudadanos vascos.

(VIII)

La actualización de los derechos históricos de los territorios forales es una asignatura pendiente y sigue abierta en toda su complejidad (soberanía como nación en un Estado plurinacional, confederación , federación asimétrica, etc.) y conflictividad.

En una entrada anterior me refería al derecho (histórico) de los territorios forales a disponer de unos órganos fiscalizadores externos, los tribunales de cuentas, con todas las competencias de fiscalización (ingresos y gastos), así como a la jurisdicción contable.

Pero el amparo y respeto de los “derechos históricos” a que se refiere la Disposición Adicional Primera de la Constitución no se acaba ahí.

Por lo que respecta al caso concreto en lo económico, la actualización de unos derechos tan claros y tan acreditados como fueron el ejercicio de competencias plenas de los Consulados, y durante siglos (en particular, las Ordenanzas de Bilbao de 1737, la Real Compañía Guipuzcoana de Caracas y otras disposiciones legales), debe servir para devolver a los entes más cercanos las competencias de los puertos, de las grandes infraestructuras, como aeropuertos, etc., y, en general, todo lo que se refiere al sector público vasco, a las políticas públicas (activas y pasivas) de empleo, seguridad social, jubilaciones, etc., lo que en otra entrada anterior he calificado como espacio económico y social vasco.

Lo que se viene frustrando cada vez que se crea o modifica una norma común en el Congreso de los Diputados, con tendencia, cada vez más clara, a la uniformización de las competencias.

Rechazo aún más evidente cuando, desde el Parlamento Vasco se aprobó un Nuevo Estatuto de Autonomía y fue rechazado de plano en el Congreso de los Diputados, sin ni siquiera debatirlo.

¿Dónde queda la bilateralidad, lo paccionado, el pacto?

 


[1] Baltasar de Santelices, Escribano del Rey y Secretario de la Universidad y Casa de Contratación de Bilbao, daba fe  de dicha reunión en la que, tras recordar que ya desde 1725 se había acordado la necesidad de reformar las Ordenanzas, para la “determinación de los pleitos y diferencias que se ofrecen en el Tribunal del Consulado”, en relación con las letras de cambio y otras cosas del comercio y la navegación, pues en las anteriores se tratan con prioridad la cuestión de elecciones y las averías”.

[2] Las primeras Ordenanzas del Consulado de Bilbao datan de 1531; no obtuvieron confirmación real; las de 1554, fueron confirmadas por Felipe II, en Toledo, el 15 de diciembre de 1560, y son consideradas, por tanto, como el primer Código mercantil bilbaino, de obligado cumplimiento. Luego vendrían las de 19 de febrero de 1662, confirmadas por Carlos II, e 28 de junio de 1675,  20 de junio de 1688 y 7 de mayo de 1731 (Felipe V).

[3] La Junta de 20 de diciembre de 1736 nombró como revisores a los Consiliarios José de Allende Salazar y Gortazar, Ignacio de Barbachano, Mateo Gómez de la Torre y José de Eguía.

[4] A pesar de que, en un  texto Constitucional, la ambigüedad, como ha dicho el Profesor G. Esteban Velasco, lejos de configurarse como un aspecto negativo, se presenta “como una característica positiva de sensibilidad con la situación real y de garantía del valor normativo de la Constitución”.

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