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Archive for 28/04/10

(I)

La Junta General de Comercio de Bilbao, celebrada el 13 de septiembre de 1735, acordó nombrar redactores de las Ordenanzas, a “seis personas de los Comerciantes de la Villa, los más prácticos e inteligentes y los de mejor concepto”. Fueron Juan Bautista de Guendica y Mendieta, Luis de Ibarra y Larrea, José Manuel de Gorordo, Antonio de Alzaga, José de Zangroniz y Emeterio Tellitu, vecinos y comerciantes todos ellos de la Villa, “de los de primer celo e inteligencia[1], en quienes confían procederán con la rectitud que acostumbran al bien común.

Desde siempre, en el área geográfica de Bilbao, se habían gobernado en su Comercio y Jurisdicción, y, a partir del siglo XVI, por las Ordenanzas, en base a la Real Cédula expedida en Sevilla el 22 de junio de 1511, cédula a la que se adjuntaba la librada previamente por los Reyes Católicos, Isabel y Fernando, en Medina del Campo el 21 de julio de 1494.

La reforma era debida a la necesidad de que “la mutación de los tiempos y nueva ocurrencia de casos” que se iban experimentando, reclamaban providencias “más expresivas y claras”. Para ello, de acuerdo con todos los antecedentes[2] y tomándose todo el tiempo que fuere menester, se les encargó que redactasen nuevas Ordenanzas, que regulasen “todos los casos y cosas que en lo natural y regular del comercio pudiesen ofrecerse, para que, propuestos con distinción y por capítulos, quedase en cada uno de ellos prevenido y prescrito el orden, forma y modo de entenderle, y lo que se debería ejecutar, que quedase establecido el modo y gobierno más útil, justificado y provechoso al bien común“.

El equipo de redactores se dedicó a la reforma desde el 15 de septiembre de 1735, hasta el 12 de diciembre de 1736, fecha en la que acabaron el encargo y lo firmaron, en 29 Capítulos, con expresión de lo que en cada uno se trataba y con división de números para la más clara comprensión.

La Junta General de Comercio abrió un plazo para que los redactores, junto con una representación de dicha Junta[3], las examinasen de nuevo, añadiesen o quitasen como tuvieran conveniente, “tomando consejo de las demás personas de ciencia, conciencia y experiencia”.

Como consecuencia de ello, fueron aprobadas, y confirmadas por Felipe V en 1737.

Las Ordenanzas de Bilbao de 1737 regulaban competencias sobre:

 – Jurisdicción mercantil propia entre comerciantes, compraventa, seguros, etc.; procedimiento especial para evitar retrasos y dilaciones; apelaciones ante el Corregidor, “que fuese de esta Villa y no de ninguna otra parte”;

– “factores”, obligados a venir a la Villa y también podían hacerles venir a dar cuentas de sus negocios a las Ferias de Medina del Campo;

control gubernativo y de gestión sobre los puertos, fletamentos, etc.; 

capacidad legislativa, a través de las Ordenanzas; y

– poder ejecutivo, para exigir su cumplimiento (potestad sancionadora).

 

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Las Ordenanzas de Bilbao de 1737, estuvieron en vigor y fueron Código de Comercio en más de diecinueve países de Iberoamérica, hasta bien entrado el siglo XIX

(II)

En Guipuzcoa, el Consulado de San Sebastián se fundó en 1682, aunque abundaban las cofradías y hermandades mucho antes, siendo la Real Compañía Guipuzcoana de Caracas  (1728) la institución mercantil que tuvo auténtica fuerza y proyección, compitiendo, desde la iniciativa privada-corporativa, con el Sur Peninsular, con más apoyo público (Sevilla y Cádiz) como centro comercial de relación con las Américas (Ramón de Basterra, 1925, Ronald Hussey, 1934, Montserrat Garate Ojanguren, 1990).

(III)

La Constitución española de 1978, en su Disposición adicional primera, determina que “ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales”, aunque, en el segundo párrafo, constriñe su actualización al marco de la Constitución y del Estatuto de Autonomía.

Bueno es recordar que los representantes de la mayoría vasca no quedaron nada conformes  con este texto constitucional, razón por la cual unos decidieron optar por la abstención (el entorno del PNV), y otros, por el voto en contra (lo que hoy se puede considerar el mundo de Batasuna).

Por consiguiente, aunque la Constitución se aprobó en referéndum, el total de votos afirmativos fue algo menos que el 30% del total del censo, muy inferior al resto de nacionalidades o regiones del Estado español, cuestión aún no analizada ni revisada con una suficiente dosis de imparcialidad y sin prejuicios.

Para Francisco Letamendía, del Grupo (entonces) de Euskadiko Ezkerra, reconocer los derechos forales e históricos del pueblo vasco, pero dentro de los límites de la Constitución,

“es una contradicción en sus propios términos porque estos derechos forales son negados explícitamente en la Constitución”.

Federico Zabala Alcíbar, del Grupo de Senadores Vascos, señaló que

“el tratamiento de los derechos históricos no ha podido ser más desafortunado…; formula un reconocimiento de la existencia de los derechos históricos, pero sólo a los efectos de producir una novación de los mismos, de forma que, pasando de ser unos derechos emanados y originarios del pueblo vasco y apoyados en él, pasen a constituir mas bien una proclamación retórica de un texto constitucional y, a partir de esta novación, tales derechos históricos queden vinculados a la suerte de la Constitución y no a la voluntad del pueblo vasco.

Monreal Zía, por su parte, tras recordar que

la ambigüedad es el fundamento mismo del consenso, planteaba: “¿Por qué no cabía que se hubiera aceptado alguna ambigüedad en la Disposición adicional si con ella se hubiera conseguido la integración institucional de un amplio sector del pueblo vasco?”.

Juan María Bandrés Molet, dijo que

“… al día siguiente de ser promulgada esta Constitución, se abren dos importantes batallas políticas: la primera … conseguir un Estatuto de Autonomía lo más amplio posible; la segunda, que en un futuro que yo deseo próximo, se recupere esa ocasión que hoy se ha perdido y se vuelva a dar el que seamos capaces de estructurar un modelo de Estado más acorde con la realidad plurinacional del Estado español y ello a través de un procedimiento que el propio texto incluye: el de la reforma constitucional”.

(IV)

Entre los varios textos alternativos para la Disposición adicional, que se barajaron en las negociaciones “en el último minuto”, el Grupo de Senadores Vascos, por medio de Manuel Irujo (que había sido ministro de la República) presentó uno, claro y transparente:

“La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales cuya reintegración y actualización se realizará de acuerdo con las instituciones representativas de dichos territorios”.

El Senador Aguiriano Fornies, en nombre del Grupo Socialista, defendió un texto que en su primer párrafo decía:

“La Constitución reconoce y garantiza los derechos forales de las provincias de Álava, Guipuzcoa, Vizcaya y Navarra, cuya reintegración se llevará a cabo de acuerdo entre las máximas instituciones representativas de dichos territorios y el Gobierno, a través del Estatuto”.

Y, en su intervención, el Senador del PSE-PSOE dijo

“ …votamos en la Comisión Constitucional del Senado a favor de la enmienda del Partido Nacionalista Vasco… aún a sabiendas de que no era una enmienda que pudiese ser aceptada por este Pleno, con ello pretendíamos, fundamentalmente, forzar una negociación que posibilitase el llegar a un acuerdo entre las fuerzas mayoritarias del País…”.

(V)

Del otro lado, terció en el debate Abril Martorell, Vicepresidente segundo del Gobierno (UCD):

“…nos encontramos en unos supuestos en los que… no cabe ningún tipo de ambigüedades[4]…; nuestras líneas mantienen una congruencia básica: no hacemos cuestión de gabinete de los textos, pero tienen que estar inequívocamente dentro de la Constitución… …. la línea que nosotros manteníamos ayer era que los Estatutos estarán de acuerdo con lo establecido en la Constitución. Esta posición, que derivaba y se diferenciaba muy poco –simplemente le metía dentro de la Constitución- de la posición oficial mantenida por el portavoz del Partido Nacionalista Vasco en el Congreso no fue aceptada. Y también se trabajó en una segunda línea, la del art. 150 bis:

“El Estatuto de Autonomía de los territorios forales podrá llevar a cabo el reconocimiento y actualización de sus derechos históricos, respetando en todo caso los límites de competencia que resultan del art. 148 y concordantes y los principios de igualdad y solidaridad de todos los españoles…” .

(VI)

El Tribunal Constitucional se ha encargado de interpretar: en la STC 11/1984, de 2 de febrero de 1984, aunque admite la posibilidad de su actualización, sienta una doctrina relativa al concepto “derechos históricos” que restringe considerablemente la aplicación de la Disposición Adicional 1.ª, la vacía de contenido, al pretender actualizar un derecho histórico con normas del presente, sin permitir, de hecho, la acreditación por medio de la investigación histórica, del ejercicio de una competencia, lo que refleja un contrasentido y, sobre todo, elude lo esencial, esto es, que la Disposición Adicional Primera también es Constitución.

(VII)

Ante las tres posibilidades que hay de actualización de unos derechos originarios que en la Constitución se dice amparar, esto es, sólo las instituciones vascas que planteó Irujo, instituciones mixtas paritarias, bilaterales (vascas y españolas, como recoge el Proyecto de Ibarretxe) o sólo la Constitución, bueno sería que en las Cortes Generales se revisaran posiciones y se acercaran a las propuestas que mantenían y votaron a favor en los debates constitucionales quienes hoy siguen siendo mayoritarios,  para que se afronte, con rigor y profundidad, la ocasión perdida por los constituyentes de entonces y se replantee, en toda su extensión y calado, el debate en los términos en los que, por ejemplo, el Senador Mitxel Unzueta (PNV) dejó dicho en 1978, explicando certeramente el sentido de las varias propuestas que hicieron:

“…que aparezca con toda claridad, el procedimiento de resolución del problema de la reintegración y actualización, procedimiento paccionado que es precisamente un esquema de actuación consustancial a los derechos históricos…; hemos aceptado plenamente el que este procedimiento, este pacto del acuerdo que, en definitiva, no es más que el trasplante al Estado moderno del viejo pacto con la Corona, quede sometido a un procedimiento de ratificación democrático que es el referéndum, y a un voto de ratificación de las Cortes Generales”.

Es decir, el senador Mitxel Unzueta hace 20 años anticipa la idea de la bilateralidad, subraya lo fundamental de la actualización, esto es, el pacto, que, como dice el DRAE, es un “concierto, acuerdo o tratado entre partes, que se comprometen a cumplir lo estipulado“.

En mi libro “La política de otra manera“(1993) decía que la Disposición Adicional Primera de la Constitución, aclarándola, ampliándola o interpretándola correctamente encierra mucho del posible milagro en la solución vasca; y añadía:

 “bastaría para ello que la mayoría vasca precisara el concepto “derechos históricos” y éstos fueran respetados por el Estado” (“La política de otra manera“, 1993, pág. 345).

Lo que es lo mismo, el respeto a la expresión de la voluntad de la mayoría de los ciudadanos vascos.

(VIII)

La actualización de los derechos históricos de los territorios forales es una asignatura pendiente y sigue abierta en toda su complejidad (soberanía como nación en un Estado plurinacional, confederación , federación asimétrica, etc.) y conflictividad.

En una entrada anterior me refería al derecho (histórico) de los territorios forales a disponer de unos órganos fiscalizadores externos, los tribunales de cuentas, con todas las competencias de fiscalización (ingresos y gastos), así como a la jurisdicción contable.

Pero el amparo y respeto de los “derechos históricos” a que se refiere la Disposición Adicional Primera de la Constitución no se acaba ahí.

Por lo que respecta al caso concreto en lo económico, la actualización de unos derechos tan claros y tan acreditados como fueron el ejercicio de competencias plenas de los Consulados, y durante siglos (en particular, las Ordenanzas de Bilbao de 1737, la Real Compañía Guipuzcoana de Caracas y otras disposiciones legales), debe servir para devolver a los entes más cercanos las competencias de los puertos, de las grandes infraestructuras, como aeropuertos, etc., y, en general, todo lo que se refiere al sector público vasco, a las políticas públicas (activas y pasivas) de empleo, seguridad social, jubilaciones, etc., lo que en otra entrada anterior he calificado como espacio económico y social vasco.

Lo que se viene frustrando cada vez que se crea o modifica una norma común en el Congreso de los Diputados, con tendencia, cada vez más clara, a la uniformización de las competencias.

Rechazo aún más evidente cuando, desde el Parlamento Vasco se aprobó un Nuevo Estatuto de Autonomía y fue rechazado de plano en el Congreso de los Diputados, sin ni siquiera debatirlo.

¿Dónde queda la bilateralidad, lo paccionado, el pacto?

 


[1] Baltasar de Santelices, Escribano del Rey y Secretario de la Universidad y Casa de Contratación de Bilbao, daba fe  de dicha reunión en la que, tras recordar que ya desde 1725 se había acordado la necesidad de reformar las Ordenanzas, para la “determinación de los pleitos y diferencias que se ofrecen en el Tribunal del Consulado”, en relación con las letras de cambio y otras cosas del comercio y la navegación, pues en las anteriores se tratan con prioridad la cuestión de elecciones y las averías”.

[2] Las primeras Ordenanzas del Consulado de Bilbao datan de 1531; no obtuvieron confirmación real; las de 1554, fueron confirmadas por Felipe II, en Toledo, el 15 de diciembre de 1560, y son consideradas, por tanto, como el primer Código mercantil bilbaino, de obligado cumplimiento. Luego vendrían las de 19 de febrero de 1662, confirmadas por Carlos II, e 28 de junio de 1675,  20 de junio de 1688 y 7 de mayo de 1731 (Felipe V).

[3] La Junta de 20 de diciembre de 1736 nombró como revisores a los Consiliarios José de Allende Salazar y Gortazar, Ignacio de Barbachano, Mateo Gómez de la Torre y José de Eguía.

[4] A pesar de que, en un  texto Constitucional, la ambigüedad, como ha dicho el Profesor G. Esteban Velasco, lejos de configurarse como un aspecto negativo, se presenta “como una característica positiva de sensibilidad con la situación real y de garantía del valor normativo de la Constitución”.

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El artículo 15 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, de 26 de agosto de 1789 ya estableció el  Derecho de la sociedad a pedir cuentas de su gestión a todo agente público. 

Pues bien, la rendición de cuentas de las Administraciones públicas debe basarse en unos sistemas de contabilidad pública de alta calidad, puestos al servicio de los ciudadanos. 

 La modernización de la contabilidad pública, como parte prioritaria de la modernización de la Administración pública, debe evolucionar, con urgencia, desde una contabilidad meramente presupuestaria (orientada al control de legalidad y a la rendición de cuentas), hacia el establecimiento de un sistema contable más informativo, comparable y útil para la toma de decisiones de los usuarios (electores-ciudadanos, políticos y gestores), esto es, un sistema de contabilidad más útil para la gestión, sujeto, asimismo, a los requerimientos de la construcción europea, la implantación de la moneda única y las necesidades internacionales. 

Resulta cada vez más acuciante la necesidad de conocer el coste de los servicios públicos prestados

Admitiendo la dificultad de implantar un sistema único de contabilidad interna o de gestión, por la composición del sector público basado en organizaciones complejas, en las que existen poderes y responsabilidades distintas, objetivos y fuentes de financiación diferentes, es evidente que la información suministrada por la contabilidad externa o financiera no cubre todas las necesidades informativas del sector público. 

Aunque hayan existido algunas tentativas para la implantación de una contabilidad de costes sin demasiado éxito, los esfuerzos deben continuar en esta línea de trabajo, al objeto de clarificar el empleo de los recursos públicos, determinar el coste de prestación de los servicios, revelar las desviaciones en relación con la ejecución del presupuesto y posibilitar la presentación de datos de alta calidad ante los diversos destinatarios, principalmente los órganos de control externo de las Administraciones públicas y la ciudadanía en general. 

El sector público, integrado por un conjunto de Administraciones, entidades y organismos, que si bien son heterogéneos, todos ellos dependen, en último término, de un órgano político que establece las directrices de su actuación y ante el que son responsables de la gestión efectuada. 

De esta dependencia del poder político, se derivan, al menos tres notas características: 

1.ª Sometimiento al régimen presupuestario, que es la manifestación de la voluntad política en materia económica del correspondiente órgano político. 

2.ª La gestión de todo el conjunto del sector público se encuentra sometida a los controles de carácter contable, financiero, de eficacia y de legalidad, al objeto de verificar su adecuación a las disposiciones y directrices emanadas de los órganos políticos; y 

3.ª Todos los entes del sector público sin excepción, deben rendir cuentas de su gestión a los correspondientes órganos fiscalizadores de cuentas y, en último término, al Tribunal de Cuentas. 

 La obligación de rendir cuentas está presente en las disposiciones normativas a lo largo de la historia de los tribunales de cuentas. La rendición de cuentas, consustancial al Estado de Derecho y al principio de legalidad y exigencia democrática para hacer real y efectiva la participación de todos los ciudadanos en la vida política y económica por medio del control democrático de la gestión pública, debe ser respetada y apoyada por todos los poderes públicos, obligados a promover las condiciones y remover los obstáculos que impidan o dificulten con plenitud el ejercicio de tal participación. 

El Ordenamiento Jurídico establece la obligatoriedad del control económico y presupuestario, tanto del Estado como del conjunto del resto del sector público, autonómico y local, para que sus cuentas sean censuradas por el Tribunal de Cuentas y los órganos autonómicos de control externo. 

Para que tal control pueda llevarse a cabo, esto es, para el adecuado ejercicio de la función fiscalizadora, es preciso que el conjunto del sector público, en su calidad de cuentadantes, rindan las cuentas a los diferentes órganos de fiscalización externa que tienen atribuida dicha función, para lo cual el legislador ha puesto en manos de los tribunales de cuentas diversos mecanismos para lograr el suministro de cuantos datos, estados, documentos, antecedentes o informes soliciten, lo que se inicia, en caso de no cumplirse, a partir del requerimiento conminatorio. 

Si no fuere atendido, podrán aplicar diversas medidas, como la formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, la imposición de multas coercitivas o la propuesta a quien corresponda para la suspensión, destitución, cese o separación del servicio del cuentadante. Además, en su caso, pasarán el tanto de culpa al Fiscal General del Estado por el delito de desobediencia

A pesar de la obligatoriedad de rendir cuentas, aún existen numerosas Administraciones públicas que no rinden sus cuentas a los órganos encargados de hacerlo, esto es, a los tribunales de cuentas, estatal o autonómicos. 

En algunas Comunidades Autónomas, a duras penas sobrepasan del 50 ó del 60%,  los ayuntamientos que rinden cuentas, debidamente, a los órganos de fiscalización externa, sea al Tribunal de Cuentas o al correspondiente órgano autonómico. O lo que es lo mismo, aún existen numerosas Administraciones públicas que no rinden cuentas a nadie, grave incumplimiento que no debería pasarse por alto desde los poderes públicos. 

En el núm. 33 de la Revista Española de Control Externo (vol. XI, septiembre, 2009),  Manuel Aznar López publica una crítica de mi libro, “El control de las cuentas públicas“, en el que puede verse un amplio estudio en relación con la rendición de cuentas y los problemas derivados de su incumplimiento.

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